Warszawa, dnia 8 lipca 2005 r.

KANCELARIA SENATU
BIURO LEGISLACYJNE

W dniu 7 lipca 2005 r. Sejm uchwalił ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz o zmianie niektórych ustaw.

W Sejmie do prac w komisjach skierowano dwa projekty, tj. poselski (druk nr 1695) i rządowy (druk nr 3668). Komisje sejmowe wypracowały sprawozdanie w oparciu o projekt rządowy, który zakładał kontynuowanie powolnego procesu przekształcania użytkowania wieczystego we własność a którego głównym powodem była chęć odejścia od regulacji nieodpłatnego nabycia z mocy ustawy niektórych użytkowanych wieczyście nieruchomości, na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.

Projekt poselski miał na celu zakończenie trwającego od 1997 r. procesu nabywania własności na podstawie ustaw specjalnych (czasowych, o zróżnicowanych warunkach przekształcania użytkowania wieczystego we własność). Celem jego jest wyeliminowanie z polskiego systemu prawa instytucji użytkowania wieczystego poprzez przekształcenie z mocy samego prawa użytkowania wieczystego przysługującego wszystkim osobom fizycznym i prawnym w prawo własności nieruchomości. Sejm przyjął rozwiązanie zaproponowane w projekcie sejmowym.

Poniższa informacja ma na celu krótkie scharakteryzowanie zmian w sferze prawa dotyczącego przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Aktualny stan prawny w tym zakresie jest bardzo skomplikowany. W kilkunastoletnim procesie uwłaszczania użytkowników wieczystych zmieniały się rozwiązania prawne, nie zawsze w sposób spójny ze stanem wcześniejszym, a co gorsze, brak było jednolitej koncepcji, tak co do instytucjonalnych form tego uwłaszczenia (przekształcenie prawa bądź nabycie prawa; na mocy ustawy bądź na mocy decyzji administracyjnej, bezpłatnie bądź odpłatnie) i zmieniał się zakres podmiotów objętych przekształceniem, co nie zawsze znajdowało racjonalne uzasadnienie. Chaos w zakresie tych rozwiązań niewątpliwie jest wynikiem faktu, że zmiany prawne uchwalane były zwykle w końcowej fazie kadencji Parlamentu, co ze względu na pośpiech i brak jednolitej koncepcji rozwiązań nie służyło dobremu prawu.

Użytkowanie wieczyste zostało wprowadzone do systemu prawa polskiego ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Następnie w 1964 r. zostało wprowadzone do kodeksu cywilnego, jako prawo rzeczowe usytuowane pomiędzy własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi.(art. 232-243).

Z tym momentem instytucja użytkowania wieczystego regulowana była dwutorowo - w kodeksie i ustawie "zwykłej".

Ustawę z 1961 roku zastąpiła ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości a tę z kolei, obowiązująca dziś ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Różnica pomiędzy użytkowaniem wieczystym a własnością tkwi przede wszystkim w zakresie uprawnień, które właścicielowi przysługują w granicach ustaw i zasad współżycia społecznego, natomiast użytkownika wieczystego ogranicza dodatkowo umowa o ustanowienie użytkowania wieczystego. Z umowy wynikają granice czasowe prawa (40-99 lat), obowiązek uiszczania opłaty rocznej i sposób zagospodarowania terenu.

Użytkowanie wieczyste wprowadzone zostało do systemu prawa polskiego w okresie ograniczania sfery własności prywatnej i wynikającego z tego zakazu sprzedaży gruntów państwowych. Z drugiej jednak strony prawo to, które od czasu wprowadzenia do systemu przeszło przeobrażenie instytucjonalne, może odgrywać rolę w gospodarce ziemią i procesach inwestycyjnych. (Pozwala na władanie ziemią bez konieczności ponoszenia pełnych kosztów jej nabycia a podmiot wykonujący zadania publiczne ma wpływ na sposób zagospodarowania terenu).

W dniu 1 stycznia 1998 r. w sferę użytkowania wieczystego włączona została ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, będąc aktem incydentalnym, skierowanym do określonego kręgu podmiotów, które mogły wystąpić o przekształcenie użytkowania wieczystego we własność w określonym czasie. Ustawa ta rozpoczęła skomplikowany proces uwłaszczania użytkowników wieczystych. Jej przepisy były wielokrotnie nowelizowane, przy czym istotne zmiany były następstwem dwóch orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (sygn. Akt K.8/98 i K.10/2000) wykonanych nowelizacją z czerwca 2001 r.

Taką sytuację dodatkowo skomplikowała ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, zwana dalej ustawą z 2001 r. Ustawa ta, wypracowana w wyniku inicjatywy poselskiej, zakresem swoich regulacji nakłada się na zakres podmiotowy i przedmiotowy nowelizowanej w czerwcu 2001 r. ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, zwaną dalej ustawą z 1997 r. Nowelizacja tej ustawy dostosowywała jej przepisy do rozstrzygnięć zawartych w dwóch orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt K.8/98 i K.10/2000), które między innymi uznały za niezgodne z Konstytucją takie przypadki nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, które nie służą realizacji innych niż gwarancja mienia komunalnego, wartości konstytucyjnych.

Ustawa o nabywaniu z 2001 r. zawiera regulacje, które w sposób odmienny, co do formy uwłaszczenia (nabycie a nie przekształcenie) i w odniesieniu do inaczej zakreślonego kręgu podmiotów prawnych wprowadzają obowiązek wydania decyzji administracyjnej, na mocy której osoba fizyczna będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości rolnych bądź zabudowanych na cele mieszkaniowe nieodpłatnie nabywa do nich prawo. Prawo nieodpłatnego nabycia przysługiwało w myśl tej ustawy, tylko użytkownikom wieczystym nieruchomości położonych na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarach Ziem Odzyskanych, tj. na obszarze tzw. Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska.

W ocenie Biura Legislacyjnego zawartej w opinii do tej ustawy, jej regulacje, co najmniej pod zarzutami analogicznymi do tych, które legły u podstaw wyżej wskazanych orzeczeń TK, narażały ten akt prawny na ocenę niezgodności z Konstytucją, tj.:

1. na niezgodność z art. 32 Konstytucji RP, obligującym do równego traktowania wszystkich obywateli,
2. na niezgodność z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, a więc na zarzut naruszenia gwarancji prawa własności i konstytucyjnych gwarancji mienia komunalnego nie znajdujący usprawiedliwienia w innych konstytucyjnych wartościach. Za takie wartości, uzasadniające nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania w prawo własności Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu 8/98 uznał konieczność rekompensaty krzywd dla osób, które utraciły mienie w wyniku działań wojennych, przesiedlenia bądź wywłaszczenia. Cena realizacji tylko tych wartości, zdaniem Trybunału, wypełnia postulat sprawiedliwości i w tym zakresie utrata dochodów gmin nie narusza Konstytucji.

Ustawa o nabywaniu z 2001 r. nie tylko nie doczekała się oceny Trybunału Konstytucyjnego ale jej zakres podmiotowy w 2003 r. w trakcie uchwalania ustawy o ustroju rolnym, w wyniku poprawki zgłoszonej w drugim czytaniu, został rozszerzony na cały kraj.

Pierwsza z tych ustaw dotyczy osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31.10.1998 r. i złożyły wniosek do 31.12.2002 r.. Przekształcenie, z wyjątkiem niektórych sytuacji (określonych w art. 6), jest odpłatne na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Ustawa o nabywaniu z 2001 r. dotyczy znacznie węższego kręgu osób, obejmuje bowiem osoby fizyczne będące użytkownikami wieczystymi już przed 26 maja 1990 r. i nie wyzbyły się jej do 24 października 2001 r., czyli do dnia wejścia w życie ustawy o nabywaniu z 2001 r. Ponadto dotyczy tylko gruntów, które zostały zabudowane na cele mieszkaniowe lub nieruchomości rolnych. Nabycie następuje nieodpłatnie z mocy samego prawa z dniem, w którym decyzja stwierdzająca nabycie tego prawa staje się ostateczna.

Taki stan prawny, szczególnie wątpliwości co do konstytucyjności nieodpłatnego nabycia, zgodnie z informacją zawartą w uzasadnieniu do rządowego projektu, spowodował, że organy administracji wstrzymują się z wykonywaniem prawa w tym zakresie.