(Początek posiedzenia o godzinie 11 minut 11)
(Posiedzeniu przewodniczą marszałek Longin Pastusiak i wicemarszałek Ryszard Jarzembowski)
Marszałek Longin Pastusiak:
Proszę państwa senatorów o zajmowanie miejsc.
Otwieram dwudzieste posiedzenie Senatu Rzeczypospolitej Polskiej piątej kadencji.
(Wicemarszałek trzykrotnie uderza laską marszałkowską)
Na sekretarzy posiedzenia wyznaczam panią senator Alicję Stradomską oraz pana senatora Krzysztofa Szydłowskiego. Listę mówców będzie prowadziła pani senator Stradomska.
Bardzo proszę państwa senatorów o zajęcie miejsca przy stole prezydialnym.
Proszę państwa, chciałbym serdecznie powitać na sali Senatu Rzeczypospolitej pana senatora Alejandro Muńoz-Alonso Ledo, który jest przewodniczącym Komisji Obrony w Senacie Hiszpanii. (Oklaski)
Witamy pana senatora i bardzo się cieszymy, że w czasie prezydencji hiszpańskiej w Unii posunęliśmy się do przodu w naszych negocjacjach z Unią Europejską.
Chciałbym dodać tytułem informacji dla państwa senatorów, że wizyta pana senatora w Polsce jest związana z programem Phare 2000. Mamy nadzieję aktywnie w tym uczestniczyć, Panie Senatorze.
Wysoki Senacie! Pragnę poinformować Wysoką Izbę, że w dniu 27 czerwca bieżącego roku zmarł senator Henryk Zbigniew Wilk, senator pierwszej kadencji Senatu Rzeczypospolitej, a w dniu 29 czerwca, również bieżącego roku, zmarł pan senator Jan Zamoyski, marszałek senior Senatu Rzeczypospolitej Polskiej drugiej kadencji.
Proszę wszystkich państwa o powstanie i uczczenie minutą ciszy pamięci o zmarłych senatorach.
(Wszyscy wstają) (Chwila ciszy)
Dziękuję.
Wysoka Izbo! Informuję, że na dwudziestym czwartym posiedzeniu w dniu 20 czerwca bieżącego roku Sejm przyjął większość poprawek do ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Przyjął też wszystkie poprawki Senatu do ustawy o zmianie ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego oraz jedyną poprawkę zgłoszoną przez Senat do ustawy o zmianie ustawy - Prawo własności przemysłowej. Na tym samym posiedzeniu w dniu 21 czerwca bieżącego roku Sejm przyjął większość poprawek Senatu do ustawy o ochronie przed przywozem na polski obszar celny towarów subsydiowanych, a także do ustawy o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego. Ponadto w tym samym dniu Sejm przyjął wszystkie poprawki Senatu do ustawy o stanie wyjątkowym oraz jedyną poprawkę zgłoszoną przez Senat do ustawy o zmianie ustawy o regulacji rynku mleka i przetworów mlecznych.
Wobec niewniesienia zastrzeżeń do protokołu siedemnastego posiedzenia stwierdzam, że protokół tego posiedzenia został przyjęty.
Wysoka Izbo! Doręczony państwu senatorom projekt porządku obrad obecnego, dwudziestego posiedzenia obejmuje:
1. Drugie czytanie projektu uchwały w dwusetną rocznicę urodzin Ignacego Domeyki.
2. Informacja prezesa Trybunału Konstytucyjnego o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2001 r.
3. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o uznaniu części Półwyspu Helskiego za obszar szczególnie ważny dla obrony kraju.
4. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o zmianie ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników.
5. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o zmianie ustawy o opłacie skarbowej.
6. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o zmianie ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych.
7. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o zmianie ustawy - Prawo energetyczne.
8. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o zmianie ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia oraz innych ustaw.
9. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o zmianie ustawy o ochronie zwierząt.
10. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o ratyfikacji Prawnokarnej konwencji o korupcji, sporządzonych w Strasburgu dnia 27 stycznia 1999 r.
11. Stanowisko Senatu w sprawie ustawy o zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy.
12. Zmiany w składzie komisji senackich.
Proponuję rozpatrzenie punktu ósmego projektu porządku obrad, pomimo że sprawozdanie Komisji Spraw Zagranicznych i Integracji Europejskiej w sprawie ustawy o zmianie ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia oraz innych ustaw zostało dostarczone w terminie późniejszym niż określony w art. 34 ust. 2 Regulaminu Senatu.
Jeżeli nie usłyszę sprzeciwu, uznam, że Wysoka Izba przyjęła przedstawioną propozycję.
Sprzeciwu nie słyszę. Dziękuję.
Wobec braku głosu sprzeciwu stwierdzam, że Senat przyjął przedstawioną propozycję.
Chciałbym zapytać Wysoką Izbę, czy ktoś z państwa senatorów pragnie zabrać głos w sprawie przedstawionego porządku obrad?
Pan senator Piwoński.
Senator Zbyszko Piwoński:
Panie Marszałku, właściwie zostały już rozpoczęte pewne prace przygotowawcze związane z wyborami w zakresie ustalenia liczby radnych, określenia okręgów, a my na naszym posiedzeniu w punkcie jedenastym mamy nowelizację ustawy zwykle zwanej warszawską, która dotyczy tejże materii. Chciałbym prosić o przesunięcie jej z punktu jedenastego do punktu trzeciego. Jestem w kontakcie z przewodniczącym sejmowej komisji samorządu, która przejmie od razu przyjęte przez nas poprawki. Jeszcze na tym posiedzeniu Sejmu będzie można przyjąć tę ustawę, która ułatwi prowadzenie prac przygotowawczych do wyborów tutaj, na terenie miasta Warszawy.
Marszałek Longin Pastusiak:
Dziękuję, Panie Senatorze.
Czy są głosy sprzeciwu w sprawie zmiany kolejności punktów porządku obrad? Nie ma. Dziękuję bardzo.
Wobec tego stwierdzam, że Senat zatwierdził porządek obrad dwudziestego posiedzenia Senatu ze zmianą zaproponowaną przed chwilą przez pana senatora Piwońskiego, dotyczącą zmiany kolejności punktów porządku obrad.
Wysoka Izbo! Przystępujemy do rozpatrzenia punktu pierwszego porządku obrad: drugie czytanie projektu uchwały w dwusetną rocznicę urodzin Ignacego Domeyki.
Chciałbym serdecznie powitać na naszym posiedzeniu attache kulturalnego Ambasady Republiki Chile, pana profesora Alfreda Lastrę Norambuenę. Bardzo serdecznie witamy na naszej sali plenarnej. (Oklaski)
Chciałbym również serdecznie powitać obecnego przy tym punkcie porządku obrad podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, pana ministra Sławomira Dąbrowę. (Oklaski)
Przypominam, że projekt ten został wniesiony przez Komisję Emigracji i Polaków za Granicą oraz Komisję Spraw Zagranicznych i Integracji Europejskiej.
Państwo senatorowie mają ten dokument w druku nr 97.
W dniu 10 kwietnia bieżącego roku skierowałem ten projekt, zgodnie z art. 79 ust. 1 i art. 84 ust. 5 regulaminu naszej Izby, do rozpatrzenia w pierwszym czytaniu do Komisji Ustawodawstwa i Praworządności, Komisji Emigracji i Polaków za Granicą oraz Komisji Spraw Zagranicznych i Integracji Europejskiej. Pierwsze czytanie projektu uchwały zostało przeprowadzone na wspólnym posiedzeniu komisji w dniu 7 maja bieżącego roku. Komisje po rozpatrzeniu projektu uchwały przygotowały wspólne sprawozdanie w tej sprawie.
Sprawozdanie to zawarte jest w druku nr 97S.
Przypominam, że zgodnie z art. 81 ust. 1 regulaminu naszej Izby drugie czytanie projektu uchwały obejmuje przedstawienie Senatowi sprawozdania komisji o projekcie uchwały, przeprowadzenie dyskusji oraz zgłaszanie wniosków.
Proszę sprawozdawcę Komisji Ustawodawstwa i Praworządności, Komisji Emigracji i Polaków za Granicą oraz Komisji Spraw Zagranicznych i Integracji Europejskiej, pana senatora Bernarda Drzęźlę, o zabranie głosu i przedstawienie wspólnego sprawozdania trzech komisji.
Bardzo proszę.
Senator Bernard Drzęźla:
Panie Marszałku! Wysoki Senacie! Dostojni Goście!
Jako jeden z dwóch przedstawicieli nauk o ziemi w tym Senacie, dostąpiłem zaszczytu reprezentowania trzech komisji senackich, które przedstawiają Wysokiemu Senatowi do zaakceptowania projekt uchwały z druku senackiego nr 97S. Ostateczna wersja projektu uchwały zawarta w tym druku jest wynikiem wspólnych posiedzeń Komisji Spraw Zagranicznych i Integracji Europejskiej, Komisji Emigracji i Polaków za Granicą oraz Komisji Ustawodawstwa i Praworządności. Przedstawiony w druku projekt uchwały został jednogłośnie przyjęty przez trzy komisje.
Uzasadnienie projektu uchwały dołączone do druku uważam za w pełni przekonujące, ale chciałbym je uzupełnić o kilka uwag i dodatkowych informacji.
Na wstępie, jako geofizyk i inżynier górniczy, chciałbym zapewnić Wysoki Senat, że każdy polski mineralog, geolog, geograf, geofizyk, meteorolog, inżynier górniczy i geodeta górniczy doskonale zna nazwisko Domeyki. Jego wkład do rozwoju wymienionych specjalności naukowych jest bowiem na tyle duży, że programy odpowiednich studiów zawierają, w większym lub w mniejszym zakresie, omówienie jego osiągnięć. Słabiej zapewne przedstawia się znajomość sylwetki Domeyki w szerokich kręgach społeczeństwa, ale obchodzona aktualnie dwusetna rocznica jego urodzin jest doskonałą okazją do rozpropagowania jego osiągnięć, z których możemy być naprawdę dumni.
Znacznie lepiej znane jest nazwisko Domeyki w Chile i w całej Ameryce Południowej. Reprezentanci wymienionych wcześniej zawodów znają również bliżej jego twórczość naukową i działalność organizacyjną. Mam liczne kontakty osobiste z przedstawicielami uczelni górniczych i przemysłu górniczego Chile. Wszyscy oni, jeśli wiedzą, że mają do czynienia z Polakiem, zaczynają rozmową od wzmianek o Domeyce. Podkreślają jego zasługi dla rozwoju szkolnictwa geologicznego i górniczego w tym kraju, szczycą się faktem, że to właśnie Domeyko był założycielem danej uczelni - co z reguły ma miejsce.
Domeyko przyczynił się również znacznie do rozwoju przemysłu górniczego w Chile. To, że obecnie Chile jest potęgą w produkcji miedzi, w dużym stopniu jest zasługą naszego rodaka.
Wszechstronność zainteresowań naukowych Domeyki ma charakter iście renesansowy. Jego twórczość naukowa lub działalność dydaktyczna i organizacyjna dotyczy takich dziedzin, jak fizyka, chemia, mineralogia, sejsmologia, geologia dynamiczna, historyczna, złożowa, wulkanologia. Dodam tu, że badał on wulkaniczne obszary w Chile z narażeniem życia, raz omal nie stracił życia. Dalsze obszary jego zainteresowań to metalurgia, górnictwo, meteorologia i wreszcie etnografia. Wystarczy tu wymienić tytuły niektórych jego dzieł lub podręczników. Tytuł "Elementos de Fisica Experimental y de Meteorologia" chyba nie wymaga tłumaczenia, "Elementos de Mineralogia" chyba też jest zrozumiały. "Introduction al Estudio de la ciencias naturales" to wprowadzenie do studiów w zakresie nauk przyrodniczych. "Datas recojidas sobre el Terremoto" to dane zebrane na temat trzęsień ziemi. "Ensayo sobre los depositos metaliferos de Chile" to esej na temat złóż metalicznych Chile. "Estudio sobre las Aquas Minerales de Chile" to studium w zakresie wód mineralnych Chile. "Araucania y sus habitantes" - to dzieło ukazało się również w języku polskim jako "Araukania i jej mieszkańcy", jest to dość poważne dzieło w zakresie etnografii. Kolejny tytuł to "Rzut oka na Kordyliery Chilijskie i zawarte w ich łonie pokłady metaliczne". Z kolei "Mineralogia. Tercera ediction que comprende principalmente las especies minerales de Chili, Boliwia, Peru y prowincias Argetinas" to trzecie wydanie jest ze słynnego podręcznika mineralogicznego, zawierającego głównie okazy mineralne, Chile, Boliwii, Peru i prowincji Argentyny.
Dla podkreślenia wszechstronności Domeyki nie od rzeczy będzie tu dodać, że jego praca magisterska, obroniona na Uniwersytecie Wileńskim w 1822 r., była pracą z zakresu matematyki, a dotyczyła podstaw rachunku różniczkowego.
Bibliografia prac Domeyki liczy ponad pięćset pozycji. Prace te dotyczą głównie geologii, mineralogii, geofizyki i meteorologii. Domeyko publikował najczęściej w języku hiszpańskim, ale także w języku francuskim i niemieckim. Część jego prac ukazała się w języku polskim bądź jako dzieła oryginalne, bądź tłumaczone z innych języków.
Domeyko był odkrywcą szeregu nowych minerałów, na przykład arkerytu, amiolitu i domeykitu. Ten ostatni, arsenek miedzi Cu3As będący rudą miedzi, został tak nazwany na część naszego rodaka przez mineraloga niemieckiego Haidingera. Nazwiskiem Domeyki został również nazwany okaz małża z dawnych epok geologicznych oraz - była o tym mowa w uzasadnieniu, które państwo macie przed sobą - pasmo gór i jedno z miast chilijskich.
Niezwykle dużą wartość naukową i dydaktyczną mają zbiory mineralogiczne Domeyki. Część z nich zgromadził podczas wypraw terenowych, a część otrzymywał od właścicieli kopalń z prośbą o analizę i identyfikację. Zbiorami tymi obdarowano wiele instytucji naukowych w Polsce, w Chile i innych krajach.
Domeyko już za życia doczekał się wielu honorów. Towarzystwa naukowe Chile, Argentyny, Kolumbii, Niemiec, Francji i Stanów Zjednoczonych nadały mu tytuły członka honorowego lub członka korespondenta. W 1887 r. Uniwersytet Jagielloński nadał mu tytuł doktora honoris causa. Hasło "Domeyko" można znaleźć w wielu encyklopediach świata. Zostało również wydanych kilka jego biografii.
Rok bieżący, w związku z dwusetną rocznicą urodzin Domeyki - przypominam, że ta dwusetna rocznica przypada właśnie w dniu dzisiejszym, dokładnie dzisiaj - ogłoszony jest przez UNESCO Rokiem Domeykowskim. Patronat nad obchodami tego dwóchsetlecia objęli prezydenci Polski i Chile. W uniwersytetach i instytutach naukowych o profilu geologiczno-mineralogiczno-geofizycznym kilku państw odbyły się lub odbędą konferencje i wystawy. Wkładem mojej uczelni w obchody Roku Domeykowskiego jest część wystawy urządzonej przy wejściu do sali Senatu. Z tej okazji jest tu obecnie dziekan elekt naszego wydziału, profesor Probierz, który jako geolog i mineralog będzie w stanie odpowiedzieć państwu na dowolne pytania merytoryczne. Całość wystawy została zorganizowana przez Dział Edukacji Obywatelskiej w Kancelarii Senatu, za co, jak myślę, należą im się słowa uznania.
Osobowość Domeyki jest zbyt bogata, żeby można ją było w pełni scharakteryzować w tak krótkim wystąpieniu, dlatego informuję panie i panów senatorów zainteresowanych bliżej jego życiem, działalnością, twórczością i osiągnięciami, że można znaleźć materiały na jego temat, wraz z bibliografią, w najnowszym, to jest w szóstym numerze "Przeglądu Geologicznego".
W imieniu trzech komisji uprzejmie proszę Wysoki Senat o zaakceptowanie przedłożonego projektu uchwały. Dziękuję uprzejmie za uwagę.
Marszałek Longin Pastusiak:
Dziękuję, Panie Senatorze.
Przechodzimy, zgodnie z regulaminem, do zadawania pytań z miejsca. Przypominam, że pytanie nie może trwać dłużej niż minutę.
Chciałem zapytać, czy ktoś z państwa senatorów pragnie zadać pytanie panu senatorowi sprawozdawcy, który jest równocześnie upoważnionym przedstawicielem wnioskodawców w tej sprawie.
Pani senator Simonides.
Senator Dorota Simonides:
Dziękuję, Panie Marszałku.
Chciałam tylko - co prawda nie w formie pytania - dodać, że Polskie Towarzystwo Ludoznawcze wydało teraz wielką monografię pod tytułem "Ignacy Domeyko - Litwa, Francja, Chile", jedną z trzech w serii Biblioteka Zesłańca. Uważam, że jest to postać naprawdę godna naszej uchwały.
Senator Bernard Drzęźla:
Dziękuję pani senator za uzupełnienie.
Ze swej strony dodam jeszcze, że tego rodzaju inicjatyw jest na świecie naprawdę mnóstwo, więc trudno byłoby o nich wszystkich mówić.
Marszałek Longin Pastusiak:
Czy są inne pytania? Nie ma.
Dziękuję bardzo, Panie Senatorze.
Otwieram zatem dyskusję.
Znacie państwo wymogi regulaminowe dotyczące czasu przemówień, zapisywania się itd.
Spoglądam w stronę pani senator sekretarz i widzę, że ma pustą kartkę. Nikt nie zapisał się do dyskusji, ale dla porządku pytam: czy ktoś chciałby zabrać głos? Tak.
Bardzo proszę, Panie Senatorze.
Senator Jan Szafraniec:
Panie Marszałku! Panie i Panowie Senatorowie!
Do zabrania głosu skłoniła mnie pięknie zorganizowana w Senacie wystawa. Zacznę może w nietypowy sposób, mianowicie psychologowie nie bez słuszności twierdzą, że rozwój osobowy młodego człowieka jest uwarunkowany wieloma czynnikami, wśród których mechanizmy: naśladownictwa, identyfikacji i internalizacji, odgrywają niepoślednią rolę. Wystarczy podsunąć młodemu człowiekowi jakiś wzorzec osobowościowy, by poprzez identyfikację mógł on wdrukować we własne wnętrze pożądane cechy i właściwości. W dobie promocji wzorców wątpliwych czy wręcz negatywnych, będących przyczyną negatywnych identyfikacji, osoba Domeyki jest wzorcem godnym internalizacji.
Pragnę zwrócić uwagę na wczesne środowisko szkolne, środowisko wychowawcze, które ukształtowało osobowość Ignacego Żegoty Domeyki. Jak podaje Olgerbrand, Domeyko pobierał nauki u pijarów w Szczuczynie. Członkowie tego zgromadzenia zakonnego, którego nazwa brzmi Zgromadzenie Szkół Pobożnych, założonego w 1607 r. przez świętego Józefa Calasanza oprócz trzech ślubów zakonnych: ubóstwa, posłuszeństwa i czystości, składali czwarty ślub, a było nim bezpłatne nauczanie młodzieży.
Wychowanie, jakie otrzymał Domeyko w szkole ojców pijarów nie pozostało bez wpływu na jego późniejszą działalność na polu organizacji nauczania i nauki. Przywiązany do racjonalnej samokontroli, surowych reguł życia i spartańskiej wręcz obyczajowości związał się z ruchem filomatów - przyjaciół nauki, będąc przekonanym o potrzebie moralnego obudzenia społeczeństwa i rozbudzenia w nim patriotyzmu.
Cechowała go głęboka religijność, o tendencjach wręcz mistycznych, która nie kolidowała w żaden sposób z jego postępowymi ideałami społecznymi i rozległymi horyzontami naukowymi, a wręcz przeciwnie, procentowała w działalności oświatowej i kulturalnej. Piastując urząd rektora Uniwersytetu w Santiago, przyczynił się do obudzenia żywego ruchu umysłowego w tym kraju, ruchu również kulturowego. Nic zatem dziwnego, że zyskał opinię jednej z najbardziej zasłużonych osób dla rozwoju nie tylko gospodarczego, ale także kulturalnego Chile.
Warto wspomnieć o jeszcze jednym wyczynie Domeyki, mianowicie jako pierwszy dokonał on wielu trudnych wejść na szczyty andyjskie. Od jego nazwiska, jak mówił pan senator, wywodzi się nazwa arsenku miedzi występującego w Chile i w Meksyku - domeykit, nazwa małży - nautilus domeykus oraz nazwa amonitu chilijskiego - amonites domeykanus, pasmo w Andach nosi nazwę Cordillera Domeyki, zaś miasto w północnym Chile w prowincji Atakama u stóp góry Domeyki nazwano Domeyko.
Na zakończenie chcę zwrócić uwagę, że z polskich szkół pijarskich wyszły oprócz Domeyki takie sławy jak Stanisław Konarski i Franciszek Karpiński. Ten ostatni był autorem znanych pieśni nabożnych: "Kiedy ranne wstają zorze", "Wszystkie nasze dzienne sprawy" i "Bóg się rodzi".
Uważam, że osobowość Domeyki powinna być wzorem dla pokoleń. W tej chwili przygotowałem poprawkę, w której jest mowa o tym, żeby Domeyko stanowił wzór nie tylko dla przyszłych pokoleń, ale i dla obecnego. I tę poprawkę pozwolę sobie złożyć. (Oklaski)
Marszałek Longin Pastusiak:
Dziękuję panu senatorowi Szafrańcowi, ale prosiłbym o pisemny wniosek.
Chciałbym zapytać państwa senatorów, czy ktoś chciałby jeszcze zabrać głos w dyskusji nad tym punktem porządku obrad?
Bardzo proszę, Panie Senatorze. Proszę na mównicę.
Senator Zdzisław Jarmużek:
Panie Marszałku! Wysoka Izbo!
Chciałbym się odnieść do zgłoszonej przez pana senatora Szafrańca poprawki, która moim zdaniem jest oparta na niewłaściwym rozumieniu określenia "dla przyszłych pokoleń". Myślę, że wyraz "przyszłych" należy odnieść do czasów, w których żył Domeyko, w tym sensie go użyto. Dlatego sądzę, że ta poprawka jest niepotrzebna, bo określenie "przyszłość" obejmuje także teraźniejsze pokolenie. Dziękuję bardzo.
Marszałek Longin Pastusiak:
Dziękuję.
Czy ktoś z państwa chciałby jeszcze zabrać głos?
Proszę bardzo, pan senator Drzęźla.
Senator Bernard Drzęźla:
Ponieważ nie widzę więcej zgłoszeń, więc chciałem poinformować pana marszałka...
(Marszałek Longin Pastusiak: Panie Senatorze, ponieważ jest to dyskusja, więc powinna się odbywać...)
Moim zamiarem było złożenie propozycji, abyśmy przystąpili do trzeciego czytania na bieżącym posiedzeniu. To jeszcze nie jest wykluczone, niemniej jednak w tej chwili zgłaszam prośbę o takie procedowanie, żebyśmy na bieżącym posiedzeniu mogli do trzeciego czytania przystąpić.
Marszałek Longin Pastusiak:
Panie Senatorze, ponieważ została zgłoszona formalnie poprawka, podczas przerwy trzeba zwołać posiedzenie komisji. Moglibyśmy zatem przejść do trzeciego czytania, które będzie polegało na głosowaniu, jutro rano.
(Senator Bernard Drzęźla: Dziękuję uprzejmie.)
Czy pan senator Jarmużek podtrzymuje swoje zgłoszenie do dyskusji?
(Senator Zdzisław Jarmużek: Nie, dziękuję bardzo. Ja tylko zapomniałem powiedzieć, że proponuję przyjąć projekt uchwały bez poprawek.)
Ale poprawka została zgłoszona, więc oczywiście skierujemy ją do komisji. Proszę wobec tego komisję o zebranie się w przerwie obrad, tak żebyśmy mogli rzeczywiście przystąpić do trzeciego czytania jutro rano.
Jeśli nie ma innych zgłoszeń...
(Senator Teresa Liszcz: Ja proszę...)
Acha, są. Niespodziewanie.
Bardzo proszę, Pani Senator.
Senator Teresa Liszcz:
W sprawie formalnej. Myślę, że jak udałoby się nam dzisiaj - dokładnie w dwusetną rocznicę - przegłosować tę uchwałę, to byłoby pięknie. Rzadko zdarza się, że obradujemy akurat w dniu rocznicy. Może więc spotkajmy się dzisiaj podczas przerwy, ale nie po zakończeniu obrad tylko wcześniej, tak, żebyśmy pod koniec dnia mogli przystąpić do głosowania. Ta poprawka jest tak króciutka, że zebranie się na dwadzieścia minut podczas przerwy nie powinno stanowić problemu. Może udałoby się nam dzisiaj tę uchwałę przegłosować. Taki wniosek zgłaszam.
Marszałek Longin Pastusiak:
Bardzo proszę, Panie Senatorze.
Senator Włodzimierz Łęcki:
Wydaje mi się, że argumentacja pana senatora Jarmużka była dosyć przekonująca, więc może pan senator wycofa swoją poprawkę, co będzie prostsze. Odnosząc określenie "przyszłych" do czasów Domeyki, przyszłością jest i chwila obecna, i to co będzie po nas. Dziękuję.
Marszałek Longin Pastusiak:
Czy ktoś z państwa chciałby jeszcze zabrać głos?
Bardzo proszę, pan senator Bachleda-Księdzularz.
Senator Franciszek Bachleda-Księdzularz:
Dziękuję bardzo, Panie Marszałku.
Wydaje mi się, mimo że nie odnoszę tego do czasów Domeyki, że w tekście naszej uchwały - pracowaliśmy nad nią zresztą w komisjach dość długo i bardzo starannie - jest odniesienie do czasów obecnych w sformułowaniu: miejsce stałego osiedlenia na wychodźstwie trwa i będzie wzorem dla przyszłych pokoleń. To stwierdzenie gwarantuje panu senatorowi to, o co mu chodziło, i dlatego apeluję o wycofanie tej poprawki. Dziękuję bardzo. Wtedy głosowanie...
Marszałek Longin Pastusiak:
Dobrze.
Pan senator Romaszewski. Bardzo proszę.
Senator Zbigniew Romaszewski:
Tam jeszcze coś trzeba zmienić, bo pamięć nie może być wzorem. Tak się po polsku nie mówi. Pamięć może być inspiracją, a Domeyko może być wzorem. Więc tam jeszcze to by trzeba było zmienić.
(Senator Teresa Liszcz: Przy okazji autopoprawki.)
Marszałek Longin Pastusiak:
Proszę państwa, są zgłaszane ustne poprawki, a przypominam, że ja mogę przyjąć tylko poprawki na piśmie, powiedzmy jako wnioski legislacyjne. Bardzo proszę zatem o złożenie poprawek na piśmie przed zamknięciem dyskusji, zgodnie z naszym regulaminem.
Patrzę głęboko w oczy panu senatorowi Szafrańcowi i pytam, czy przyjmuje apel swojego kolegi klubowego.
Senator Jan Szafraniec:
Rzeczywiście, pan senator Romaszewski ma rację. Dokładnie to brzmi: niech pamięć o jego osiągnięciach trwa i będzie wzorem dla przyszłych pokoleń. To w skrócie wygląda w ten sposób. I rzeczywiście trzeba by było tutaj wprowadzić taką poprawkę, która by wskazywała nie na to, że pamięć ma być wzorem, ale na to, że osoba będzie wzorem dla przyszłych pokoleń albo postać.
(Senator Teresa Liszcz: To w ramach autopoprawki.)
Tak. To może być w ramach mojej autopoprawki.
Marszałek Longin Pastusiak:
Proszę państwa, ta uchwała na pewno nie będzie kandydowała do nagrody Nobla w dziedzinie literatury, więc nie usprawniajmy tego, co jest jasne, klarowne, bo byśmy w nieskończoność mogli doskonalić teksty, a i tak nigdy nie będzie takiego tekstu, który jest w pełni doskonały.
Senator Jan Szafraniec:
Dobrze, Panie Marszałku, wycofuję w takim razie swoją poprawkę.
Marszałek Longin Pastusiak:
Dziękuję bardzo, Panie Senatorze.
Zamykam dyskusję.
Pan senator Drzęźla chce jeszcze coś powiedzieć? Tak.
Bardzo proszę.
Senator Bernard Drzęźla:
W takim razie chciałem zgłosić wniosek formalny o przystąpienie do trzeciego czytania na bieżącym posiedzeniu. Jak proponowała pani senator Liszcz, najlepiej gdyby się to odbyło jeszcze dzisiaj w związku z tym, że dokładnie dzisiaj przypada dwusetna rocznica urodzin Ignacego Domeyki.
Marszałek Longin Pastusiak:
Dziękuję.
Wobec wycofania wniosku przez pana senatora Szafrańca Senat może przystąpić do trzeciego czytania tego projektu uchwały. Ponieważ trzecie czytanie polega na głosowaniu, przystąpilibyśmy do niego jutro rano.
(Głosy z sali: Dzisiaj.)
(Senator Teresa Liszcz: Dzisiaj, teraz, od razu.)
Widzę, że tak powiem, pośpiech w działaniu Senatu. Dobrze. To jeżeli chcecie żebyśmy uhonorowali w ten sposób obecność naszych...
Wobec chęci przystąpienia do trzeciego czytania projektu uchwały informuję, że zgodnie z art. 82 ust. 3 regulaminu naszej Izby trzecie czytanie obejmuje jedynie głosowanie.
Przystępujemy do trzeciego czytania projektu uchwały w dwusetną rocznicę urodzin Ignacego Domeyki.
Przypominam, że połączone komisje po rozpatrzeniu przedstawionego przez wnioskodawców projektu uchwały wprowadziły do niego...
(Głosy z sali: Nie, nie wprowadziły...)
Nie wprowadziły.
Przystępujemy zatem do głosowania nad przedstawionym przez połączone trzy komisje projektem uchwały w dwusetną rocznicę urodzin Ignacego Domeyki.
Proszę państwa senatorów o naciśnięcie przycisku obecności.
Kto jest za przyjęciem projektu uchwały przedstawionego przez trzy komisje, proszę o podniesienie ręki i naciśnięcie przycisku "za".
Kto jest przeciw?
Kto się wstrzymał?
Dziękuję. Proszę o podanie wyników głosowania.
Na 61 obecnych senatorów wszyscy głosowali za. (Głosowanie nr 1)
(Oklaski)
Uchwała została przyjęta jednogłośnie. Dziękuję bardzo.
Wysoka Izbo, przystępujemy do rozpatrzenia punktu drugiego porządku obrad: informacja Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2001 roku.
Pragnę bardzo serdecznie powitać obecnego na naszym posiedzeniu Prezesa Trybunału Konstytucyjnego pana profesora Marka Safjana.
Przypominam, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym trybunał informuje Sejm i Senat o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa trybunału. Nad informacją tą nie przeprowadza się głosowania.
Przypominam też, że otrzymaną od prezesa Trybunału Konstytucyjnego informację, zawartą w druku nr 96, zgodnie z regulaminem naszej Izby, skierowałem do Komisji Ustawodawstwa i Praworządności. Komisja na posiedzeniu w dniu 4 czerwca bieżącego roku zapoznała się z przedstawioną przez prezesa Trybunału Konstytucyjnego informacją i poinformowała o tym. marszałka Senatu.
Proszę o zabranie głosu pana prezesa Trybunału Konstytucyjnego profesora Marka Safjana.
Bardzo proszę, Panie Profesorze, na trybunę senacką. Zapraszam.
Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:
Panie Marszałku! Wysoki Senacie!
Ustawa z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym zobowiązuje trybunał do informowania Sejmu i Senatu o istotnych problemach, które wynikają z działalności i orzecznictwa trybunału.
Tegoroczna informacja o istotnych problemach, które wynikają z działalności i orzecznictwa trybunału w 2001 r. będzie, jak w poprzednich latach, przedmiotem dyskusji na posiedzeniu Wysokiego Senatu.
W 2001 r. trybunał wydał łącznie trzysta dziewięćdziesiąt sześć orzeczeń, w tym sześćdziesiąt cztery wyroki, czterdzieści pięć postanowień o umorzeniu postępowania, a także trzysta postanowień związanych z wprowadzonym trybem rozpoznania wstępnego, przede wszystkim w zakresie skargi konstytucyjnej.
Na uwagę zasługuje fakt, że stałą i systematycznie rosnącą pozycję wśród spraw kierowanych do rozstrzygnięcia merytorycznego zajmują sprawy zainicjowane przez obywateli w trybie skargi konstytucyjnej. W 2001 r. rozpoznano dwadzieścia sześć spraw, to jest kilkakrotnie więcej niż w latach poprzednich. Dla porównania: w 1998 r. było zaledwie pięć spraw, a w 1999 r. - zaledwie dziewięć.
W trybie kontroli prewencyjnej trybunał wydał pięć wyroków. W czterech podzielił wątpliwości prezydenta Rzeczypospolitej dotyczące niezgodności z konstytucją kwestionowanych przepisów prawa.
W 2001 r. odnotowano bardzo znaczne zróżnicowanie spraw ze względu na ich przedmiot i rangę problemów konstytucyjnych. O złożoności rozstrzyganych problemów mogą świadczyć zdania odrębne sędziów trybunału, które towarzyszyły orzeczeniom.
Oprócz tendencji dotyczących pewnych grup spraw, takich jak odnoszące się do własności, praw socjalnych, problematyki samorządu terytorialnego, na szczególną uwagę zasługują te sprawy, w których zapadły rozstrzygnięcia mające znaczenie precedensowe. Po raz pierwszy na gruncie nowych regulacji konstytucyjnych poruszane są bowiem kwestie doniosłe, wyrażające podstawowe wartości konstytucyjne. Poprzedni rok był szczególnie obfity w precedensowe rozstrzygnięcia, które dotyczyły między innymi takich zagadnień, jak odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej, nakaz zachowania reguł przyzwoitej legislacji, immunitet parlamentarny czy też ochrona własności. W każdej z tych spraw orzeczenia trybunału wytyczały nowe kierunki myślenia, pokazywały nowe drogi interpretacyjne. Było to nowe spojrzenie na zasady i wartości konstytucji. O kilku z tych orzeczeń warto dzisiaj powiedzieć. Na tych właśnie precedensowych rozstrzygnięciach skupię swoją uwagę.
Na początek chciałbym wymienić postanowienie wydane w pełnym składzie w dniu 28 listopada 2001 r. w sprawie SK 5/01. Trybunał odniósł się w nim do zarzutu o brak konstytucyjnej legitymacji PKWN do wydania dekretów z mocą ustawy. Trybunał uznał, że sprawa legalności działania władz państwowych narzuconych w Polsce w 1944 r. należy obecnie do sfery ocen historycznych i politycznych, które nie mogą być przenoszone bezpośrednio na sferę kształtowanych wówczas stosunków prawnych. Jeśli chodzi o obowiązywanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na mocy którego nieruchomości ziemskie o określonym areale stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych przeszły w całości na własność skarbu państwa bez odszkodowania, to trybunał uznał, że moc prawna przepisu wyczerpała się wraz z realizacją przejęcia na własność skarbu państwa określonych w dekrecie nieruchomości.
Szczególne znaczenie miał wyrok z 4 grudnia 2001 r. w sprawie SK 18/00 dotyczący konstytucyjnej odpowiedzialności władzy publicznej za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działania jej organów. Wejście w życie konstytucji z 1997 r., zawierającej nowe ujęcie odpowiedzialności władzy publicznej, spowodowało potrzebę zakreślenia granic, w jakich ta odpowiedzialność może być realizowana. Trybunał przyjął, że art. 77 ust. 1 konstytucji - przypomnijmy treść tego przepisu: "każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej" - wprowadza nowe, samodzielne treści, które muszą być uregulowane w ustawie. Trybunał dokonał analizy pojęć, które występują w art. 77 konstytucji. W świetle art. 77 ust. 1 nie ma znaczenia to, czy niezgodne z prawem działanie funkcjonariusza władzy publicznej było zawinione czy nie. W konsekwencji trybunał uznał zgodność art. 417 kodeksu cywilnego z art. 77 konstytucji, ale pod warunkiem, że art. 417 będzie rozumiany w ten sposób, że skarb państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie funkcjonariusza przy wykonywaniu powierzonej mu czynności. Za niezgodny z wymienionym artykułem konstytucji trybunał uznał art. 418 kodeksu cywilnego, który bardzo restryktywnie określał warunki odpowiedzialności państwa za zarządzenia i orzeczenia.
Na marginesie tego rozstrzygnięcia, w uzasadnieniu do wyroku, trybunał zasygnalizował Sejmowi potrzebę przyjęcia nowych regulacji prawnych dotyczących tej materii, regulacji, które zapewniłyby spójność i jednolitą interpretację odpowiednich regulacji w procesie stosowania prawa.
Istotne znaczenie miały także nowe, precedensowe rozstrzygnięcia dotyczące wolności gospodarczej i odniesienie się do konstytucyjnego pojęcia społecznej gospodarki rynkowej. Do tego problemu trybunał odniósł się w kilku wyrokach, między innymi w wyroku z dnia 30 stycznia 2001 r. w sprawie K. 17/00. Trybunał stwierdził, że społeczna gospodarka rynkowa stanowi nie tylko określony model ekonomiczny, ale także pożądany przez ustrojodawcę obraz ładu społecznego. Konstrukcja społecznej gospodarki rynkowej dopuszcza możliwość ingerencji w stosunki gospodarcze w taki sposób, aby łagodzić skutki mechanizmów rynkowych. Oznacza również przyjęcie przez państwo współodpowiedzialności za stan gospodarki w postaci wymogu podejmowania działań, których celem jest łagodzenie społecznych skutków funkcjonowania gospodarki. Działania realizujące ten cel w konkretnych okolicznościach winien jednak zawsze określić ustawodawca.
W wyroku z 7 maja 2001 r. w sprawie K. 19/00, odnoszącym się do tak zwanej ustawy kominowej, trybunał stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia konstytucyjnych zasad społecznej gospodarki rynkowej, zasad kształtowanych w art. 20, czyli zasady wolności gospodarczej, o której mówi art. 22 konstytucji, i zasady ochrony własności - art. 21 ust. 1 i art. 64 konstytucji, naruszenia wynikającego z zasady proporcjonalności, a więc zakazu nadmiernych ograniczeń, uznając, że kwestionowane przepisy mieszczą się w ramach przyznanej ustawodawcy swobody określania zasad zarządzania mieniem skarbu państwa i innych podmiotów publicznoprawnych. Jest to bardzo ważne orzeczenie określające pozycję prawną instytucji publicznoprawnych skarbu państwa w relacjach gospodarczych. Art. 20 konstytucji daje jednoznaczną podstawę do odmiennego traktowania przez ustawodawcę działalności gospodarczej, która nie jest prowadzona z wykorzystaniem mienia prywatnego. Z punktu widzenia art. 20 podmioty publiczne mają działać nie tylko w ramach czystych zasad rynkowych, prawa popytu i podaży, ale powinny wprowadzać w gospodarce elementy społeczne, które stanowią uzupełnienie zasad rynkowych i podstawę pewnych ich korekt. Gwarancją wynikającą z art. 22 konstytucji objęta jest działalność gospodarcza, której materialną podstawą jest szeroko rozumiana własność prywatna. Ale tą gwarancją nie jest objęta - stwierdził trybunał - działalność prowadzona przez państwo i różne instytucje publiczne z wykorzystaniem majątku skarbu państwa oraz innych państwowych osób prawnych lub też mienia należącego do jednostek samorządu terytorialnego. Z konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej nie mogą wynikać żadne uprawnienia instytucji publicznych wobec samego państwa. A zatem pod względem podmiotowym państwowe jednostki organizacyjne, w szerokim tych słów znaczeniu, nie są adresatem konstytucyjnej gwarancji wolności działalności gospodarczej.
Zasady ochrony własności i prawa dziedziczenia, gwarantowanej w art. 21 i 64 konstytucji, a w szczególności zakresu jej dopuszczalnych ograniczeń nienaruszających istoty prawa własności, dotyczy obfity dorobek orzeczniczy i warto zwrócić uwagę na to, że w 2001 r. problematyka ta była przedmiotem kilku bardzo ważnych rozstrzygnięć.
Kwestia ochrony własności i prawa dziedziczenia pojawiła się z całą wyrazistością w szczególności w wyroku z 31 stycznia 2001 r. w sprawie P. 4/99. W wyroku tym trybunał uznał, że przepisy kodeksu cywilnego, które ograniczają krąg spadkobierców ustawowych dziedziczących gospodarstwo rolne - chodziło o zakres spadków otwartych od dnia ogłoszenia wyroku - są niezgodne z konstytucyjnymi zasadami ochrony własności i prawa dziedziczenia. Stwierdzając niezgodność z konstytucją przepisów kodeksu cywilnego, trybunał musiał rozstrzygnąć, czy ustalenie to może powodować uchylenie skutków materialnoprawnych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie wyroku. Musiał rozstrzygnąć zatem, czy orzeczenie ma charakter retroaktywny. Trybunał uwzględnił przyjętą w polskim prawie spadkowym konstrukcję nabycia spadku, według której spadkobierca na mocy samego prawa nabywa spadek w momencie otwarcia spadku zgodnie z prawem obowiązującym w chwili jego otwarcia.
Do zasady ochrony prawa własności i prawa dziedziczenia w 2001 r. trybunał odniósł się także w rozstrzygnięciach dotyczących przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Na uwagę zasługuje wyrok trybunału z 29 maja 2001 r. w sprawie K. 5/01 dotyczący zgodności z konstytucją niektórych przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Prawo własności przysługujące spółdzielniom podlega ochronie przewidzianej w art. 64 i 21 konstytucji - stwierdził trybunał. Jednocześnie trybunał orzekł, że przepis umożliwiający nieodpłatne nabycie prawa własności przez osoby, które ponosiły koszty budowy określonego lokalu, jest zgodny z konstytucją, ponieważ spółdzielnia otrzymała w przeszłości świadczenia ekwiwalentne. Za niezgodny z art. 21 i 64 konstytucji trybunał uznał przepis nakładający na spółdzielnię mieszkaniową obowiązek przeniesienia własności lokalu na żądanie członka spółdzielni na preferencyjnych dla nabywcy warunkach. Ograniczenie kwoty wpłaty z tytułu nabycia własności lokalu do 3% jego wartości rynkowej zostało uznane za arbitralne i nadmierne. Ta ingerencja w prawo własności nie znajduje należytego konstytucyjnego uzasadnienia, w szczególności nie jest nim idea prywatyzacji, opierająca się na art. 20 konstytucji. Prywatyzacja może dotyczyć wyłącznie mienia skarbu państwa lub innych podmiotów prawa publicznego, na przykład mienia komunalnego, ale nie majątku spółdzielczego, stanowiącego prywatną własność członków spółdzielni.
W 2001 r. trybunał, oceniając zgodność z konstytucją przepisów dotyczących podziału spółdzielni, rozważał również problem granic ochrony własności grupowej w dwóch aspektach: organizacyjno-korporacyjnym i majątkowym. Przystąpienie i przynależność do spółdzielni oraz wystąpienie z niej są wyrazem prawa do wolności zrzeszania się jednostek zawartego w art. 58 konstytucji. Ustawodawca ma prawo wprowadzać rozwiązania, które przeciwdziałają przepisom krępującym swobodę jednostki w celu ochrony interesu zrzeszania. Ale prawo jednostki do wystąpienia z określonej organizacji społecznej powinno mieć pierwszeństwo przed interesami tej organizacji. Na dążenie części członków spółdzielni do wystąpienia z niej i utworzenia nowej należy patrzeć przez pryzmat wolności jednostki, a kolidujące z tym dążeniem interesy spółdzielni mogą być uwzględnione, ale nie mogą odbierać jednostce tego prawa do wystąpienia.
W 2001 r. trybunał odniósł się do problematyki immunitetu parlamentarnego w wyroku z 28 listopada 2001 r. w sprawie K. 36/01, rozstrzygając o zgodności art. 8 ust. 1 ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora z art. 32 i art. 105 ust. 3 konstytucji. Przedmiotem sprawy nie była jednak całościowa ocena instytucji immunitetu, ale problem szczegółowy, czyli zakres stosowalności immunitetu do zaszłości sprzed uzyskania przez daną osobę mandatu parlamentarnego. Trybunał podkreślił, że immunitet parlamentarny należy traktować nie tyle jako przywilej indywidualny poszczególnych członków parlamentu, ile jako przywilej parlamentu jako instytucji. Nie można go rozpatrywać w kategoriach prawa podmiotowego, a więc na tle zasad wykładni wynikających z rozdziału II konstytucji, traktującego o wolnościach, prawach i obowiązkach człowieka i obywatela. Można go rozpatrywać w kategoriach instytucjonalnych, a więc na tle zasad funkcjonowania organów państwa. Granice immunitetu sięgają tylko na tyle daleko, na ile jest to niezbędne do zapewnienia prawidłowego działania parlamentu jako organu oraz prawidłowego wykonywania mandatu przez posła i senatora jako członków tego organu. Nie ma zaś żadnych podstaw konstytucyjnych - stwierdza trybunał - do tego, aby immunitet parlamentarny traktować jako środek zapewniający bezkarność parlamentarzystom, którzy naruszyli prawo. Tym samym zakres immunitetu, zasady jego uchylania i zawieszania powinny być wyznaczone w takim tylko rozmiarze, w jakim wiążą się z ochroną izby i jej członków przed zewnętrznymi ingerencjami w działalność parlamentarną.
W rozstrzygnięciach trybunału z ostatniego roku na uwagę zasługuje też odniesienie się do odpowiedzialności kręgu określonych podmiotów przed Trybunałem Stanu za delikt konstytucyjny, przez który rozumie się działanie lub zaniechanie naruszające konstytucję lub ustawę. W wyroku z 21 lutego 2001 r. w sprawie P. 12/00 trybunał stwierdził, że jeżeli nawet naruszenie konstytucji lub ustawy przybierze postać przestępstwa, to nie można uznać za tożsame pojęć "delikt konstytucyjny" i "przestępstwo". Odpowiedzialność konstytucyjna i odpowiedzialność za przestępstwa to dwa różne reżimy odpowiedzialności, które mogą być w pewnych określonych w konstytucji sytuacjach stosowane jednocześnie przez Trybunał Stanu w stosunku do tych samych osób. Dotyczy to bezwarunkowo prezydenta Rzeczypospolitej, który odpowiada wyłącznie przed Trybunałem Stanu za naruszenie konstytucji, ustawy lub za popełnienie przestępstwa, oraz warunkowo członków Rady Ministrów, to znaczy wtedy, gdy pociągnięcie ich do odpowiedzialności za przestępstwo warunkowane jest uprzednim bądź jednoczesnym postawieniem zarzutu popełnienia deliktu konstytucyjnego. To stanowisko jest zgodne z zasadami o znaczeniu fundamentalnym dla państwa prawa: z zasadą legalizmu, wyrażoną w art. 7, oraz zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Sąd powszechny jest właściwy do rozpoznania sprawy karnej za przestępstwo popełnione przez członka Rady Ministrów, ale jego właściwość wygasa w przypadku przyjęcia przez Sejm uchwały o pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Źródłem takiej relacji pomiędzy Sejmem i sądem powszechnym odnoszącej się do odpowiedzialności członka Rady Ministrów za delikt konstytucyjny i przestępstwo jest zasada podziału i równoważenia się władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej wyrażona w art. 10 konstytucji. Oznacza ona wzajemną kontrolę działań organów państwa w granicach ich kompetencji oraz realną zdolność wzajemnego hamowania się i powściągania się.
Panie Marszałku! Wysoki Senacie! Pozwolę sobie na kilka refleksji związanych z fundamentalnymi zasadami państwa prawa. Ponadczteroletni okres obowiązywania nowej konstytucji upoważnia do dokonania pewnych spostrzeżeń dotyczących zasad kluczy wyrażających podstawowe wartości, do których sąd konstytucyjny najczęściej nawiązuje.
W 2001 r. art. 2, oczywiście art. 2 konstytucji, był podstawą rozstrzygnięcia w wielu sprawach. Wiele wyroków odnosiło się do zasady państwa prawa i wynikających z niej zasad: ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, określoności przepisów prawa i nakazu przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że art. 2 stanowi fundament konstytucyjnoprawnego porządku państwa polskiego.
W wyroku z 7 lutego 2001 r. w sprawie K. 27/00 trybunał stwierdził, że zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, określona w orzecznictwie także jako zasada lojalności państwa wobec adresatów przepisów prawa, polega na takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono dla adresatów swoistą pułapką. Istotnym elementem tej zasady jest obowiązek poszanowania przez ustawodawcę interesów w toku, to jest przedsięwzięć gospodarczych i finansowych rozpoczętych na gruncie dotychczasowych przepisów, Ustawodawca, dokonując kolejnych modyfikacji stanu prawnego, nie może tracić z pola widzenia interesów, które ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego. Ale nakaz ochrony interesów w toku nie ma charakteru bezwzględnego. Przywołana zasada ma bardziej kategoryczny charakter wtedy, gdy ustawodawca wyznaczył pewne ramy czasowe, w których jednostka może realizować określone przedsięwzięcia według z góry ustalonych reguł, ufając, że nie zostaną one zmienione, a jednocześnie dane przedsięwzięcie jest rozłożone w czasie i jednostka faktycznie rozpoczęła realizację danego przedsięwzięcia.
Art. 2 stał się podstawą rozstrzygnięcia o niekonstytucyjności przepisu ustawy - Prawo własności przemysłowej w wyroku z 21 marca 2001 r. w sprawie K. 24/00 wniesionej przez prezydenta w trybie kontroli prewencyjnej. Celem zaskarżonej normy było przywrócenie producentom-właścicielom znaków towarów praw z krajowej i zagranicznej rejestracji przysługujących obecnie następcom prawnym. Wątpliwości przesądziły o konieczności uznania zaskarżonego przepisu za niezgodny z zasadą przyzwoitej legislacji i wymogiem określoności przepisów prawa, które są wpisane w istotę państwa prawa. Prowadzi to do stwierdzenia, że norma kwestionowana została uznana w tym zakresie za sprzeczną z art. 2 konstytucji. Państwo prawa, zdaniem trybunału, nie może tolerować przepisów, które są niezrozumiałe dla ich adresatów i które ze względu na wady i defekty natrafiają na zasadnicze trudności w stosowaniu. Trybunał stwierdził, że nakaz respektowania przez ustawodawcę zasad przyzwoitej legislacji wynika z faktu, że obejmują one między innymi wymaganie określoności przepisów, które muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Standard ten wymagany jest zwłaszcza wtedy, kiedy chodzi o ochronę praw i wolności.
Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do nakładanych obowiązków i przyznawanych praw.
Jedynie przez dostatecznie precyzyjny i skonkretyzowany przepis może nastąpić ograniczenie praw i wolności konstytucyjnych. Zostało to wyraźnie potwierdzone w wyroku z 30 października 2001 r., K. 33/00, który dotyczył mieszkań zakładowych. Na marginesie można dodać, że tą samą drogą rozumowania poszedł Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, oceniając negatywnie przepisy polskiej ustawy - Prawo prasowe, jako niedostatecznie precyzyjne i pozostawiające zbyt duże pole swobody decyzji.
Na uwagę zasługuje odniesienie się w orzecznictwie trybunału do ochrony godności człowieka. Zasada godności każdego człowieka stała się normą kluczem w orzecznictwie niektórych sądów konstytucyjnych. W polskim orzecznictwie zasada ta nie znalazła jeszcze dostatecznie silnego wyrazu, dlatego też duże znaczenie ma rozstrzygnięcie trybunału z 4 kwietnia 2001 r. w sprawie K. 1/00, dotyczące tak zwanej eksmisji na bruk. Za podstawę oceny niekonstytucyjności przepisu zezwalającego na taką eksmisję został tu uznany art. 30, najbardziej odpowiedni aksjologicznie do rozstrzyganej kwestii.
Trybunał we wcześniejszych orzeczeniach zwracał uwagę na to, że ustrojodawca nadał godności człowieka znaczenie konstytucyjne, czyniąc z niej płaszczyznę odniesienia dla systemu wartości, wokół którego zbudowana jest konstytucja, a zarazem fundament całego porządku prawnego w państwie. Można pokusić się o stwierdzenie, że wspomniane orzeczenie, a może bardziej jego argumentacja, umacnia ten właśnie kierunek orzecznictwa trybunału. Przyrodzona, niezbywalna godność jest źródłem wszystkich innych wolności i praw człowieka, jest nienaruszalna, nie podlega żadnym ograniczeniom, również tym określonym w art. 31 ust. 3 konstytucji. Jest to zasada, do której nie odnosi się możliwość wprowadzenia ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw.
Konstytucja nie stwarza zbyt silnych gwarancji praw socjalnych i ekonomicznych, jednak ustalenie tego, co stanowi nienaruszalne minimum, które jako takie musi być respektowane przez ustawodawcę, powinno się odbyć właśnie według wzorców zawartych w art. 30 konstytucji.
Panie Marszałku! Wysoki Senacie! Upływ prawie pięciu lat od uchwalenia konstytucji jest dobrą okazją do dokonania wstępnej jeszcze oceny, ale już opartej na dotychczasowych doświadczeniach funkcjonowania konstytucji w praktyce orzeczniczej trybunału. Na początek warto zająć się kilkoma uwagami dotyczącymi tych regulacji, które odnoszą się do samego modelu kontroli konstytucyjności przyjętego w nowej konstytucji.
Na pierwsze podsumowanie oczekuje przede wszystkim nowa instytucja prawna inicjowania postępowania przed trybunałem z zachowaniem określonych w ustawie warunków - skarga konstytucyjna. Skarga z roku na rok odgrywa coraz bardziej istotną rolę jako skuteczny instrument ochrony zarówno praw jednostki, jak i interesu publicznego. Zwiększa się, o czym już była mowa, liczba spraw, w których skarżący odprowadza do korzystnego dla siebie wyroku trybunału.
Przypomnę, że w 2001 r. trybunał, orzekając o zgodności z konstytucją aktów normatywnych w dwudziestu sześciu przypadkach w sprawach wszczętych w trybie skargi, wydał siedemnaście wyroków i dziewięć postanowień. Trybunał uznał między innymi niezgodność zaskarżonych przepisów z konstytucją w kwestiach dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej organów władzy publicznej odnoszących się do ochrony praw własności i prawa dziedziczenia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu.
Rozwiązania przyjęte w zakresie skargi konstytucyjnej wprowadziły z pewnością nową perspektywę ochrony praw konstytucyjnych, stwarzając obywatelowi możliwość bezpośredniego inicjowania postępowania przed trybunałem. Trybunał w ciągu pierwszych pięciu lat funkcjonowania skargi doprecyzował przesłanki jej wnoszenia, rozstrzygnął wiele zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych, wyznaczył wreszcie pole jej stosowania. Ustalone zostały podstawowe pojęcia, od których zależy prawidłowe funkcjonowanie skargi, takie jak ostateczne rozstrzygnięcie, wyczerpanie drogi prawnej, konstytucyjne wolności i prawa, podstawa ostatecznego rozstrzygnięcia, a także wiele innych kwestii, jak choćby zakres podmiotowy skargi.
Duże znaczenie miały zmiany w ustawie o trybunale dokonane już po wejściu w życie konstytucji, będące konsekwencją nowych norm zawartych w konstytucji. Wywarły one znaczący wpływ na dostępność i zakres orzecznictwa. Doprecyzowano ważną przesłankę dotyczącą pojęcia ostatecznego rozstrzygnięcia, wprowadzono też pojęcie wyczerpania drogi prawnej oraz wydłużono do trzech miesięcy termin wnoszenia skargi, zniesiono wreszcie opłatę za skargę konstytucyjną i dodano, że również zażalenie na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu musi być sporządzone przez adwokata lub radcę prawnego.
Dotychczasowe orzecznictwo w dziedzinie skargi jest prawdziwą kopalnią wiedzy o tej instytucji i niewątpliwie sprzyja znacznie lepszemu jej stosowaniu w praktyce, ułatwiając poprawne formułowanie. Liczba nieprawidłowo wniesionych skarg, którym odmawia się nadania biegu z powodów formalnych, jest nadal duża, ale jednak stopniowo się zmniejsza. Nie oznacza to oczywiście, że wszystkie kwestie zostały definitywnie rozstrzygnięte. W łonie samego trybunału utrzymuje się nadal różnica zdań co do wzorców konstytucyjnych, które mogą być podstawą skargi. Dotyczy to w szczególności art. 32 konstytucji, prawa do równego traktowania - świadczy o tym rozstrzygnięcie w sprawie SK10/01 z kilkoma zdaniami odrębnymi - ale także praw socjalnych i ekonomicznych. Różnice zdań występują również w odniesieniu do pewnych kwestii proceduralnych, na przykład związanych z kompetencjami rzecznika praw obywatelskich w postępowaniu w trybie skargi czy kontynuowaniem postępowania po śmierci skarżącego.
Powstaje jednak pytanie zasadnicze: czy skarga spełnia pokładane w niej oczekiwania, czy jest instrumentem, który będzie stopniowo zmieniał świadomość konstytucyjną obywateli, urzeczywistniał gwarancje konstytucyjne, stwarzając możliwość odwołania się do trybunału w poszukiwaniu sprawiedliwego rozstrzygnięcia, umacniał przekonanie, że prawo musi w ostatecznym rachunku znajdować swoje umocowanie w aksjologii konstytucyjnej?
Odpowiedź na to pytanie nie jest w pełni jednoznaczna. Prawdą jest bowiem, że skarga spowodowała w orzecznictwie wiele ważnych rozstrzygnięć związanych z ochroną własności, praw majątkowych, dziedziczenia, prawa do sądu etc. Orzeczenia te są dobrze znane i nie wymagają w tym miejscu przytaczania. Jednocześnie jednak nie sposób nie dostrzegać, że skarga w swojej obecnej konstrukcji pozostaje instrumentem trudnym dla obywatela, zważywszy na wielość skomplikowanych przesłanek i wielofazowość postępowania.
Drugim obok skargi instrumentem tak zwanej kontroli konkretnej są pytania prawne. Umocnieniu tego trybu kontroli służy niewątpliwie ostatnia nowelizacja ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Dodany art. 27 pkt 2a pozwala na szersze otwarcie drogi sądów do trybunału, włącza obligatoryjne uczestnictwo przedstawiciela sądu w postępowaniu przed trybunałem.
Tak zwana kontrola konkretna przepisów prawa, związana z indywidualnymi sprawami rozstrzyganymi przez sądy, jest bardzo istotna. Dotychczasowe doświadczenia wskazują, że jest to zawsze dobra droga do przybliżenia wymiaru konstytucyjnego do ochrony indywidualnych interesów obywatela. Jednocześnie jest to ważny instrument konstytucjonalizacji prawa, ale także najbardziej właściwy przykład bezpośredniej aplikacji konstytucji.
W 2001 r. trybunał rozpatrzył trzynaście spraw w trybie pytania prawnego, wydając jedenaście wyroków i dwa postanowienia. Pytania były postawione przez sądy powszechne różnych instancji, a także przez Naczelny Sąd Administracyjny - sześć pytań.
Inną kwestią związaną z relacją pomiędzy orzecznictwem trybunału a orzecznictwem sądowym jest zagadnienie tak zwanych wyroków interpretacyjnych, w których sentencjach trybunał uznaje zgodność przepisu z konstytucją, pod warunkiem odpowiedniego jego rozumienia, w odpowiednim zakresie jego stosowania lub też rozumienia tego przepisu we właściwy sposób. Także w kręgach prawniczych pojawiają się wypowiedzi na temat tych wyroków, pojawiają się liczne komentarze doktrynalne. Trybunał zwracał uwagę na konieczność dokonywania wykładni przepisów w zgodzie z konstytucją. Ta dyrektywa interpretacyjna nakazuje takie rozumienie przepisów, które pozwala uznać je za zgodne z obowiązującymi normami konstytucyjnymi. Funkcją wyroku interpretacyjnego nie jest więc usuwanie niejednolitości i rozbieżności wykładni przepisów prawa - to jest rola sądów - lecz eliminacja spośród możliwych wariantów interpretacyjnych kontrolowanego przepisu tego, który jest niezgodny z konstytucją. Uzasadnieniem wydania wyroku interpretacyjnego jest założenie, że skoro poddawany kontroli przepis może być interpretowany w sposób zgodny z konstytucją, to nie ma powodu do wydawania wyroku pozbawiającego ten przepis mocy obowiązującej. Taki wyrok, na równi z innymi orzeczeniami trybunału, jest wyposażony w moc powszechnie obowiązującą, ale jego wydanie nie jest w żadnym razie wkraczaniem przez trybunał w sferę wymiaru sprawiedliwości w rozumieniu art. 175 ust. 1 konstytucji.
Trzeba zaznaczyć, że z techniki wykładni w zgodzie z konstytucją trybunał korzysta z umiarem, nie nadużywając tego instrumentu. Nie ulega wątpliwości, że w każdym orzeczeniu, w którym znajduje się odpowiedź na postawioną kwestię, trybunał dokonuje także wykładni wskazanego wzorca konstytucyjnego. To orzecznictwo buduje w drodze ewolucyjnej kierunki wykładni zasad konstytucyjnych związanych z pojęciami demokratycznego państwa prawnego, zasad sprawiedliwości społecznej, dobra wspólnego, istoty własności, równego traktowania osób czy wreszcie odpowiedzialności konstytucyjnej.
Omawiając działalność orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, trzeba odnieść się do instytucji sygnalizacji, która jest wykorzystywana przez trybunał do zapobiegania powstawaniu w systemie prawnym luk, próżni prawnej czy wręcz sprzeczności w sytuacji, kiedy w wyniku orzeczenia z systemu ubywa dotychczas istniejący przepis prawa. W przeszłości trybunał wielokrotnie już korzystał z tej instytucji. Pojawiają się poglądy, że potrzebne jest rozważenie roli sygnalizacji w procesie doskonalenia prawa.
W 2001 r. trybunał dwukrotnie korzystał z instytucji sygnalizacji. W postanowieniu z 6 marca 2001 r. trybunał przedstawił Sejmowi sprawę konieczności uchwalenia ustaw normujących sytuację szczególnych zagrożeń, o których mowa w art. 228 ust. 1 konstytucji. Z kolei w postanowieniu z 4 kwietnia 2001 r. trybunał, stwierdzając brak spójności przepisów dotyczących orzekania w sprawach o opróżnienie lokali i wykonywania prawomocnych wyroków eksmisyjnych z lokali mieszkalnych zajmowanych na podstawie tytułu prawnego poddanego reżimowi innych niż ustawa o najmie i dodatkach mieszkaniowych przepisów prawnych, przedstawił Sejmowi ten problem w celu rozważenia wyraźnego ustawowego uregulowania tej materii.
Często w uzasadnieniach orzeczeń trybunału znajdują się sygnały - rozumiane w sposób merytoryczny, a nie formalny - o potrzebie interwencji legislacyjnej, uzupełnienia luki prawnej czy zmiany pewnych sfer normatywnych. Warto wspomnieć o tym, że także wczoraj Trybunał Konstytucyjny skierował sygnalizację w sprawie niezbędności tworzenia spójnego systemu pomocy socjalnej dla studentów, który obejmowałby również studentów studiujących w trybie wieczorowym i zaocznym.
Panie Marszałku! Wysoki Senacie! Odnosząc się do istotnych problemów w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, chciałbym powiedzieć kilka słów na temat procesu prawotwórczego, w którym orzecznictwo trybunału ma dość bogaty dorobek. W celu przybliżenia tego dorobku biuro trybunału przygotowało opracowanie zatytułowane "Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego", które pozwoliłem sobie przekazać pani senator Teresie Liszcz. Zamieszczono w nim wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego związane z procesem prawotwórczym. Wypowiedzi te odnoszą się do stanowienia przepisów prawa w świetle zasad określonych w konstytucji oraz do przestrzegania procedur legislacyjnych, jest tu również odniesienie do roli Sejmu i Senatu w procesie ustawodawczym. Ma to istotne znaczenie, ponieważ niedawno trybunał zajmował się tym problemem w związku ze sprawami K. 11/02 z 19 czerwca 2002 r. i K. 14/02 z 24 czerwca 2002 r.
Kompetencje Sejmu i Senatu, jakie w tym zakresie przyznała konstytucja, były przedmiotem wypowiedzi trybunału już na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów. Nie straciły aktualności na gruncie konstytucji z 1997 r. poglądy dotyczące statusu obu Izb parlamentarnych, rozróżnienia pomiędzy poprawką a inicjatywą ustawodawczą oraz istoty i zakresu poprawek.
W orzecznictwie trybunału utrzymuje się konsekwentnie linia orzecznicza, której istotą jest nadanie konstytucyjnych ram instytucji poprawki tak, aby nie zatracić jej odrębności wobec instytucji inicjatywy ustawodawczej. Istotą inicjatywy ustawodawczej jest to, że jej wniesienie uruchamia postępowanie w celu rozpatrzenia projektu, a więc treści proponowane w inicjatywie muszą być poddane pełnej procedurze parlamentarnej, zanim dojdzie do ich uchwalenia. Istotą poprawki jest zaś to, że wnoszona jest ona w trakcie prac nad projektem ustawy bądź nad uchwaloną już ustawą, nigdy więc treści proponowane w poprawce nie są poddane pełnej procedurze rozpatrzenia.
Nakaz dostrzegania i akcentowania odrębności poprawki i inicjatywy ustawodawczej wynika z konstytucji. Dopuszczalny zakres poprawek Senatu determinuje pozycja drugiej Izby w postępowaniu ustawodawczym. Konstytucja z 1997 r. utrzymała model dwuizbowości niesymetrycznej, w którym Senat jest wprawdzie elementem władzy ustawodawczej, ale jego zakres działania i kompetencje nie są identyczne z zakresem działania i kompetencjami Sejmu. Ustrojowa równorzędność Izb idzie więc w parze ze zróżnicowaniem zakresu kompetencji. Znajduje to wyraz przede wszystkim w ujęciu funkcji kontrolnej i kreacyjnej, które niemal w całości pozostają skoncentrowane w gestii Sejmu. Jednak także w kwestii procedury ustawodawczej Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej uregulowała kompetencje obu Izb nierównorzędnie. Pozycja Sejmu jest w tym procesie uprzywilejowana w stosunku do pozycji Senatu. Znajduje to wyraz w wielu szczegółowych unormowaniach konstytucyjnych. Postępowanie legislacyjne może być wszczęte tylko w Sejmie - art. 118 ust. 3 konstytucji. Senat zajmuje się dopiero uchwalonym przez Sejm tekstem. Senat zajmuje się nie projektem ustawy, tak jak to było w okresie międzywojennym, ale ustawą uchwaloną przez Sejm. Senat musi zająć stanowisko wobec ustawy w konstytucyjnie wyznaczonym terminie, a brak stanowiska uznaje się za przyjęcie ustawy. Sejm może odrzucić poprawki Senatu bezwzględną większością głosów, a jeżeli w głosowaniu nad odrzuceniem poprawki zabraknie tej większości, to poprawkę uważa się za przyjętą, o czym mówi art. 121 ust. 3.
W odniesieniu do kompetencji Senatu w procesie ustawodawczym konieczne jest zatem rozróżnienie pomiędzy prawem wnoszenia poprawek do ustaw uchwalonych już przez Sejm, art. 121 ust. 2 konstytucji, a prawem wnoszenia projektów ustaw, wykonywania inicjatywy ustawodawczej, o czym mówi art. 118 ust. 1. Prawo wnoszenia projektów ustaw jest w zasadzie nieograniczone. Ustalenie zakresu treściowego projektu i jego rozmiarów zależy od woli Senatu. Prawo wnoszenia poprawek dotyczy ustaw, które już zostały uchwalone przez Sejm, co oznacza, że poprawki muszą pozostawać w ramach treściowych wyznaczonych zakresem tych ustaw.
Trzeba rozróżnić szerokość i głębokość poprawek. Nie ma przeszkód, by poprawki prowadziły do całkowitej zmiany treści rozwiązań zawartych w ustawie, na przykład przez proponowanie rozwiązań alternatywnych albo przeciwstawnych, wszakże przy założeniu, że w ustawie dana kwestia została już uregulowana, a Senat proponuje nadanie tej regulacji zmienionej treści. Oznacza to, że poprawki Senatu nie wykraczają poza zakres materii, którą Sejm uczynił przedmiotem ustawy.
Nie można jednak wykluczyć możliwości pewnego wyjścia poza zakres ustawy, zwłaszcza gdy chodzi o jej doskonalenie czy modyfikację w granicach wyznaczonych zasadniczo celem i przedmiotem ustawy. Jeżeli jednak owo wyjście przybierze rozmiar znaczący, a poprawki proponować będą wprowadzenie do ustawy treści, które nie łączą się bezpośrednio z celem i przedmiotem ustawy, to trzeba uznać, że poprawki te wykraczają poza zakres ustawy i nabierają charakteru samoistnych przedłożeń legislacyjnych. Senat jest uprawniony do wysuwania takich przedłożeń, ale tylko w formie inicjatywy ustawodawczej, a nie w formie poprawki. Jeżeli zaś takie nowe treści zostaną ujęte w formie poprawki, a nie inicjatywy ustawodawczej, to naruszone zostaną konstytucyjne postanowienia o trybie ustawodawczym, a w szczególności art. 118 ust. 1 i art. 121 ust. 2 konstytucji.
Powyższe argumenty wskazują na to, że nakaz dostrzegania i akcentowania odrębności pomiędzy inicjatywą ustawodawczą a poprawką wynika bezpośrednio z konstytucji.
Panie Marszałku! Wysoki Senacie! Przedstawiona informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa trybunału w 2001 r. oraz sygnalizowane w niniejszym wystąpieniu problemy wskazują na to, że z jednej strony występowała kontynuacja, utrwalenie wielu linii orzeczniczych, z drugiej zaś strony pojawiały się ustalenia wyrażające potrzebę poszukiwania rozwiązań w kwestiach, które dotychczas nie były rozstrzygane lub bardzo rzadko bywały przedmiotem interpretacji trybunału.
Pragnę dodać na zakończenie, że w ostatnim okresie następowały zmiany składu Trybunału Konstytucyjnego. 1 grudnia 2001 r. kadencję rozpoczętą w 1993 r. zakończyli sędziowie: Janusz Trzciński, wiceprezes trybunału, Zdzisław Czeszejko-Sochacki, Lech Garlicki i Stefan Jaworski. Sejm wybrał nowych sędziów: Mariana Grzybowskiego, Marka Mazurkiewicza, Mirosława Wyrzykowskiego oraz Bogdana Zdziennickiego. Kadencja tych sędziów rozpoczęła się 2 grudnia 2001 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej powołał Andrzeja Mączyńskiego na wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego. 31 maja bieżącego roku swą kadencję zakończył sędzia Krzysztof Kolasiński, a Sejm wybrał na sędziego trybunału Ewę Łętowską, której kadencja rozpoczęła się 1 czerwca 2002 r.
Pragnę wreszcie poinformować Wysoki Senat, że w ubiegłym roku nastąpiły zmiany w organizacji obsługi prac trybunału. W wyniku nowelizacji ustawy wprowadzono rozwiązanie, według którego Biurem Trybunału Konstytucyjnego kieruje szef biura powoływany na wniosek prezesa trybunału przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Umożliwia to efektywne organizowanie i koordynowanie prac biura dzięki powierzeniu całości problematyki organizacyjno-administracyjnej dotyczącej warunków funkcjonowania trybunału odpowiednio umocowanemu urzędnikowi ponoszącemu odpowiedzialność przed prezesem trybunału i zgromadzeniem ogólnym sędziów trybunału. Bardzo dziękuję za uwagę.
Marszałek Longin Pastusiak:
Dziękuję panu prezesowi i proszę o pozostanie na mównicy.
Czy ktoś z państwa senatorów chciałby zadać pytanie panu prezesowi Trybunału Konstytucyjnego?
Pani senator Simonides, bardzo proszę.
Senator Dorota Simonides:
Dziękuję, Panie Marszałku.
Panie Prezesie, chciałabym zapytać, ile procent spraw spośród tych blisko czterystu, czyli dokładnie trzystu dziewięćdziesięciu sześciu, było słusznych i zostało rozstrzygniętych pozytywnie? Dziękuję.
Marszałek Longin Pastusiak:
Panie Prezesie, czy wolałby pan od razu odpowiedzieć na pytanie, czy...
(Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan: Może od razu.)
To proszę bardzo, od razu.
Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:
Nie potrafię w tej chwili podać dokładnych danych, chyba że zaraz sprawdzimy to w naszych materiałach informacyjnych i wtedy będę mógł odpowiedzieć bardzo precyzyjnie. A więc może poproszę o sprawdzenie tej informacji, dokładnej liczby wyroków, w których orzeczono niekonstytucyjność, i za chwilę precyzyjnie, tak by nie wprowadzać Wysokiego Senatu w błąd, odpowiem na to pytanie. Wobec tego za momencik...
Marszałek Longin Pastusiak:
Dziękuję.
Pan senator Jamróz.
Senator Adam Jamróz:
Dziękuję bardzo, Panie Marszałku.
To niepowtarzalna okazja, żeby zadać kilka pytań panu prezesowi. Choć ja akurat jestem być może w uprzywilejowanej sytuacji, bo mógłbym zadać niektóre z nich prywatnie. Ale pan prezes jest człowiekiem bardzo zajętym, więc zapytam bardzo krótko.
Pan prezes wspomniał o tym, że jedną z zasług trybunału jest utrzymywanie jednolitej linii orzecznictwa. Rzeczywiście, jest to jedna z wielkich zasług, zwłaszcza - dodajmy to - wobec zaistniałej zmiany ustrojowej, w szczególności gdy odnieść to do zasady państwa prawnego, zawartej wcześniej w art. 1, a teraz w art. 2 konstytucji. Ja mam takie pytanie: czy to, że w świetle nowej konstytucji trybunał nie dokonuje już powszechnej wykładni ustaw, wpływa w jakiś sposób na refleksje dotyczące jednolitej linii orzecznictwa? To pierwsze pytanie.
Drugie pytanie. Nie chciałbym rozpoczynać teraz dyskusji na temat poprawek Senatu i ich charakteru prawnego na gruncie konstytucji, bo właściwie już niemal wszystko zostało powiedziane, ponadto pan prezes niesłychanie klarownie przedstawił tutaj stanowisko trybunału, ale poruszę ten temat w formie pytania. Czy takie stanowisko, które prezentuje trybunał, nie doprowadzi do tego, że następować będzie jak gdyby pewna progresja polegająca na tym, iż w gruncie rzeczy sprowadzi się Senat do roli poprawiacza językowego, wprowadzającego jedynie poprawki językowe? W gruncie rzeczy kłóciłoby się to z funkcją Senatu, w której chodzi przecież o dokonywanie także poprawek merytorycznych. Czy w tym względzie taki argument, że przecież publikuje się - chociaż ostatnio rzadziej - jednolity tekst ustawy, a więc że ta materia jest wspólna, ma znaczenie dla trybunału?
Trzecie pytanie. Przepraszam, Panie Prezesie, że zarzucam pana takim gradem pytań. Ja znam przyjęte większością głosów stanowisko trybunału w zakresie bezpośredniego stosowania konstytucji, a więc nie chciałbym, żeby pan prezes przedstawiał wszystkie dotyczące tego argumenty, bo ten jest problem szalenie szeroki. Chcę tylko zapytać: czy cokolwiek w stanowisku trybunału jako całości zmienia się w związku ze zbliżaniem się do prawa unijnego, stykaniem się różnych przecież systemów prawa, systemów prawa stanowionego i w szczególności systemu prawa anglosaskiego?
Czwarte pytanie. Choć wiem, że to jest kwestia ogromnie szeroka, to zapytam o to. Czy nie uważa pan, oczywiście w oderwaniu od tych wszystkich dyskusji politycznych o tym, że trybunał będzie musiał być od czasu do czasu, w pewnych sytuacjach, traktowany jako organ o charakterze politycznym - ale z tym się trzeba pogodzić, to nawet nie jest kwestia zaufania, przecież umocowanie systemu prawa jest w aksjologii konstytucyjnej... Czy pan prezes uznałby za coś normalnego takie opinie o tego rodzaju polityczności? Nawiasem mówiąc, dotyczy to nie tylko Polski, bo przecież wcześniej taka dyskusja odbyła się także we Francji. A więc, jednym słowem: czy to jest sprawa nieuchronna? Czy po prostu trzeba się z tym pogodzić? Dziękuję bardzo.
Marszałek Longin Pastusiak:
Dziękuję.
Bardzo proszę, Panie Prezesie.
Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:
Dziękuję bardzo.
Może będę odpowiadał po kolei na pytania postawione przez pana senatora.
Rzeczywiście ten obszar jest pod względem merytorycznym bardzo, bardzo duży, w sumie każdej z tych kwestii można by prawdopodobnie poświęcić wykład. No ale postaram się ująć to syntetycznie.
Problematyka jednolitości orzecznictwa. W swoim wystąpieniu podkreślałem, że najważniejsze kierunki naszego orzecznictwa, które zostały wytyczone w ciągu tych obecnie już szesnastu lat funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego, znajdują swoje odzwierciedlenie także w obecnej aktywności orzeczniczej. Nie ulega więc wątpliwości, że przy interpretacji podstawowych, fundamentalnych zasad konstytucyjnych - na przykład przy ustaleniu sposobu rozumienia zasady równego traktowania czy zasady proporcjonalności - bardzo często sięgamy do ukształtowanej, utrwalonej linii orzeczniczej trybunału.
Ale jednocześnie trybunał, pozbawiony powszechnie obowiązującej wykładni, w istocie rzeczy w każdym ze swoich orzeczeń zarówno dokonuje wykładni wzorca konstytucyjnego, do którego się odwołuje, jak i przyjmuje określoną linię interpretacyjną w odniesieniu do przepisów, które są poddawane kontroli. Dla każdego prawnika nie ulega wątpliwości, że przedmiotem kontroli jest zawsze treść, która została ustalona w drodze stosownych interpretacji, mająca swoje ustalone znaczenie na przykład w orzecznictwie sądowym albo znaczenie doktrynalne. To właśnie takie utrwalone czy ustalone znaczenie może być punktem wyjścia, a nie abstrakcyjnie brzmiący przepis prawa. To tyle, jeśli chodzi o przedmiot kontroli.
A co do wzorca kontroli, to nie ulega wątpliwości, że ten już bardzo obfity, bogaty dorobek orzecznictwa trybunału w zakresie rozumienia poszczególnych norm konstytucyjnych wyraźnie wpływa na sposób rozumienia poszczególnych norm konstytucji, które są przedmiotem naszych analiz w każdej sprawie, i że wiedza trybunału - coraz większa z orzeczenia na orzeczenie - pozwała na coraz lepsze i precyzyjniejsze dokonywanie stosownych interpretacji.
Muszę jednak powiedzieć, że powszechna wykładnia... Ale w tym momencie jest to oczywiście przekonanie, które wyrażam raczej jako prawnik, a nie jako prezes trybunału, bo nie jestem w tej chwili uprawniony do tego, by oficjalnie w imieniu trybunału wygłaszać w tej sprawie stanowisko. A więc mogę wyrazić taki pogląd, że brak kompetencji polegającej na powszechnie obowiązującej wykładni trzeba uznać za pewien mankament istniejących rozwiązań, ograniczający stabilizującą rolę orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, jego wpływ na procesy prawidłowego stosowania prawa, a także w istocie rzeczy pomniejszający te wartości, które są bardzo ważne w państwie prawnym: pewność i stabilność stosowania prawa. Pamiętajmy, że wykładnia powszechna, powszechnie obowiązująca, dawała możliwość uniknięcia istotnych rozbieżności w procesie stosowania prawa, jakie niejednokrotnie pojawiają się na tle niedoskonałych regulacji prawnych. O tym, jak bardzo są one niedoskonałe, prawdopodobnie nie musimy się w tym momencie przekonywać, bo prawo w Polsce nadal nie jest tworzone w sposób, który by budził pełną akceptację z punktu widzenia kryteriów jakości i zasad prawidłowej legislacji. Wobec tego wydaje się, potrzebny jest organ, który miałby tu ostatnie zdanie, a to w celu usunięcia występujących w praktyce stosowania prawa rozbieżności, które nie mogły być usunięte przez orzecznictwo sądowe, na przykład przez orzecznictwo Sądu Najwyższego. Bo Sąd Najwyższy także może odpowiadać na pytania prawne i dokonywać wykładni w wypadku zaistnienia rozbieżności w przepisach, tyle tylko, że dotyczy to przepisów mających znaczenie dla prawa sądowego, a to, jak wiadomo, wyczerpuje tylko pewien obszar czy pewne pole prawa.
Oczywiście - i to jest ostatnia uwaga w ramach odpowiedzi na pytanie pana senatora - jednolitość kierunków nie oznacza, że trybunał w ramach swojego orzecznictwa nie modyfikuje dotychczas ustalonych stanowisk i poglądów. Można wskazać szereg przykładów bardzo znacznego doprecyzowania przyjętych zasad czy raczej wmontowania nowych treści do tych zasad konstytucyjnych i do takich sposobów rozumienia instytucji prawnych, które - wydawałoby się - już ostatecznie zostały utrwalone w orzecznictwie. Nawet w odniesieniu do wspomnianej już dzisiaj zasady równego traktowania trybunał w każdym orzeczeniu dokłada cegiełkę po cegiełce, nawet w tym orzeczeniu, które wydał wczoraj. Sądzę, że takie zjawisko jest dość typowe i że jest to normalny element funkcjonowania każdego sądu - również sądu konstytucyjnego - który rozwija swoją działalność poprzez ewolucję, poprzez stopniowe zmiany, ale nie poprzez rewolucję, czyli radykalne zmiany i odejście od wcześniej ukształtowanych stosunków. To jest bardzo ważne, żeby nie następowały nieprzewidywalne i dramatyczne zmiany linii orzeczniczych, bo mogłyby one rzeczywiście oddziaływać destabilizująco na cały system interpretacji prawa i system stosowania konstytucji.
Drugie pytanie dotyczyło poprawek Senatu. Otóż rzeczywiście mamy tu do czynienia z dwiema interpretacjami, które były prezentowane doktrynalnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. A więc z jednej strony wskazywało się jakby szerszy zakres, szersze pole oddziaływania Senatu na proces ustawodawczy, a z drugiej strony ograniczało się to pole w taki sposób, który został Wysokiemu Senatowi przedstawiony w moim wystąpieniu. Ostatecznie zwyciężył ten pogląd, który wskazuje poprawkom senackim rolę poprawek bardzo wyraźnie związanych z tekstem ustawy przyjętej przez Sejm. A więc jest to pogląd, który niewątpliwie odwołuje się do wyraźnej regulacji podanej w art. 121 konstytucji, czyli pogląd mający swoje umocowanie konstytucyjne. Jest to też pogląd, który w konsekwencji na pewno musi być podstawą do nieco innego spojrzenia na rolę Senatu w całym procesie ustawodawczym i do konstatacji, że w wyniku tej koncepcji Senat odgrywa w procesie ustawodawczym mniej znaczącą rolę niż Sejm, bo - jak zostało to wielokrotnie powiedziane w rozstrzygnięciach Trybunału Konstytucyjnego - to właśnie Sejm jest gospodarzem ustawy. Senat zaś swoją rolę ustawodawczą będzie realizował poprzez dwa dostępne instrumenty, którymi są inicjatywa ustawodawcza i poprawka, przy czym inicjatywa ustawodawcza jest oczywiście, co wynika z rozstrzygnięć, czymś innym niż poprawka.
Było też pytanie, czy to jest kierunek, który można uznać za absolutnie ustabilizowany. Otóż wydaje się, że ta interpretacja - potwierdzona zresztą ostatnimi, wydanymi dwa tygodnie temu orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego w sprawach K. 11/02 i K. 14/02 - już rzeczywiście będzie umacniała w przyszłości takie spojrzenie na relacje Sejmu i Senatu z punktu widzenia granic procesu ustawodawczego.
Ale jednocześnie mam nadzieję - w tym momencie mówię już jako autor odrębnego zdania, a nie jako prezes Trybunału Konstytucyjnego - że argumentacja, która została przedstawiona w zdaniach odrębnych, czyli w kilku zdaniach odrębnych dotyczących obu orzeczeń, będzie wzięta pod uwagę, przynajmniej w zakresie pozwalającym na, powiedzmy, nieco bardziej przychylną dla Senatu interpretację tego, co bym określił jako materię ustawy rozpatrywanej w stadium senackim, a więc materię, do której mogą być wnoszone poprawki. Argumentacja zawarta w tych zdaniach odrębnych - przy bardzo podobnych założeniach, które są lejtmotywem czy punktem wyjścia wyroku Trybunału Konstytucyjnego - wskazuje bowiem, że poprawka jest czymś innym niż inicjatywa i że trzeba odróżnić rolę Sejmu i Senatu, bo to ten pierwszy jest gospodarzem ustawy, i wreszcie że ustawa nowelizująca jest czymś innym niż ustawa nowelizowana, a więc zakres materii, do której mogą być wnoszone poprawki, ograniczony jest do ustawy nowelizującej, a nie nowelizowanej. Otóż przyjmując te założenia, można mieć jednocześnie nadzieję, że nastąpi właśnie owo bardziej przychylne spojrzenie na to, co jest związane z materią ustawową, z materią, która została przekazana przez Sejm w toku procesu ustawodawczego i której zakres wyznaczany jest nie przez ścisły, formalny gorset narzucany przez tekst, ale przede wszystkim przez zakres problemowy. Ale, jak powiadam, to jest tylko moja osobista opinia, mój osobisty pogląd, pogląd autora zdania odrębnego, a nie - co muszę w tym momencie podkreślić - pogląd prezesa Trybunału Konstytucyjnego. Jednak, generalnie rzecz biorąc, muszę też zauważyć, że ta linia - dość wyraźnie oddzielająca poprawkę od inicjatywy i podkreślająca zarazem dominującą rolę Sejmu w procesie ustawodawczym - ma od wielu lat charakter ustabilizowanego kierunku orzecznictwa, kierunku bardzo wyraźnie potwierdzonego w słynnym orzeczeniu w sprawie K. 25/98, czyli orzeczeniu dotyczącym ustawy warszawskiej.
Rozumiem, że pytanie pana senatora wskazujące na istnienie jednolitego tekstu ustawy sugerowałoby, że wobec tego to pole działań mogłoby być rozszerzone o wyjście poza zakres ustawy nowelizującej, bo przecież oddziaływanie każdej noweli dotyczy także przepisów, które nie są bezpośrednio przedmiotem zabiegów nowelizacyjnych. To jest, jak sądzę, pytanie związane bezpośrednio z tym, o czym przed chwilą mówiłem, mianowicie z rozróżnieniem materii ustawowej i tekstu ustawy. A więc jest to pytanie, które dotyczy przebiegu linii demarkacyjnej pomiędzy tym, co byśmy uznali za dopuszczalne zachowanie czy działanie ustawodawcze Senatu w ramach poprawki w odniesieniu do tekstu ustawy i za działanie niedopuszczalne. I tu właśnie, w tym punkcie, są różnice, które wyznaczają także linię podziału w samym Trybunale Konstytucyjnym.
Kolejne pytanie dotyczyło zbliżania się do Unii Europejskiej. Procesy integracyjne wywołują oczywiście szereg istotnych zagadnień konstytucyjnych, zagadnień, które nie mogą być tracone z pola widzenia. Zwłaszcza że chodzi tutaj przecież o szereg ważnych pytań, takich jak na przykład te związane z funkcją i pozycją prawa wspólnotowego w porządku krajowym, jak pytania dotyczące relacji pomiędzy konstytucją a prawem wspólnotowym czy wreszcie jak pytania równie ważne, związane z samym mechanizmem integracji, określonym w art. 91 konstytucji, i jak na przykład pytania, które wskazują na zależności między referendum a alternatywnym sposobem wyrażenia zgody na ratyfikację, jakim jest podjęcie stosownych uchwał przez Sejm i Senat większością dwóch trzecich głosów.
Chciałbym podkreślić, znowu jakby przedstawiając Wysokiemu Senatowi przede wszystkim własny pogląd na tę sprawę, że nie istnieje, moim zdaniem, potrzeba zmiany regulacji konstytucyjnych ze względu na proces integracji. Nie istnieje potrzeba, przynajmniej pilna, wprowadzania tego rodzaju regulacji. Konstytucja zawiera szereg rozwiązań, które - w odróżnieniu od wielu innych konstytucji państw kandydujących do Unii - są bardzo przychylne dla samego procesu integracji. Ale jest faktem, że ustawodawca konstytucyjny działał w tym zakresie z pewną wyobraźnią, wprowadzając na przykład takie rozstrzygnięcia jak dotyczące samego mechanizmu integracji czy określając pozycję prawa wspólnotowego w stosunku do prawa wewnętrznego.
Istnieje oczywiście szereg pytań, na które dzisiaj prawdopodobnie nie bylibyśmy w stanie udzielić odpowiedzi absolutnie jednoznacznych i precyzyjnych. Są to na przykład pytania związane z relacją konstytucja - prawo wspólnotowe, w sensie hierarchii norm. Ja prezentuję pogląd, który zresztą jest poglądem bardzo często wypowiadanym także na spotkaniach rozmaitych gremiów skupiających przedstawicieli europejskich sądów konstytucyjnych, że normy konstytucji krajowych, które są brane pod uwagę przez sądy konstytucyjne, muszą być zawsze traktowane w hierarchii norm prawa na pozycji najwyższej. Ale bardzo charakterystyczne rozstrzygnięcia trybunałów konstytucyjnych - zwłaszcza niemieckiego, ale również włoskiego - w sprawie relacji między konstytucją i prawem wspólnotowym wskazują na to, że sprzeczność między prawem wspólnotowym a konstytucją może mieć charakter czysto teoretyczny. Pojawia się w tych stanowiskach europejskich sądów konstytucyjnych zastrzeżenie, że owszem, gdyby - hipotetycznie, czysto teoretycznie - zdarzyło się tak, iż w Unii Europejskiej pojawiłyby się rozwiązania całkowicie sprzeczne z ideą demokratycznego państwa prawa czy na przykład byłyby zaprzeczeniem ochrony i gwarancji podstawowych praw i wolności, to tego rodzaju regulacje musiałyby być oczywiście uznane za niezgodne z konstytucją i niewiążące państw, które są wierne podstawowym prawom wynikającym z krajowych konstytucji, co w konsekwencji mogłoby prowadzić nawet do wystąpienia z Unii. Ale są to rozważania teoretyczne.
Jest charakterystyczne, że konflikt na linii konstytucja - prawo wspólnotowe jest jakby eliminowany z pola orzecznictwa sądów konstytucyjnych poprzez stwierdzenie, że sądy konstytucyjne nie zajmują się prawem wspólnotowym, z zasady nie orzekają w kwestiach prawa wspólnotowego. Ale tutaj jest konieczne jeszcze jedno wyjaśnienie. Sądy konstytucyjne na ogół nie zajmują się prawem wspólnotowym, nie oznacza to jednak, że nie są uprawnione do badania zgodności z konstytucją układów akcesyjnych, bo jest to już kwestia zupełnie innego rodzaju. Układ akcesyjny jest umową międzynarodową, która może podlegać kontroli w trybie określonym w art. 198 konstytucji co do swojej zgodności z konstytucją. Przy okazji powiem też, że oczywiście może być - znowu teoretycznie - przedmiotem oceny cały zespół regulacji tworzących prawo wspólnotowe, wchodzące poprzez traktat akcesyjny do porządku prawnego obowiązującego na terenie Rzeczypospolitej.
To tyle, jeśli chodzi o pytanie dotyczące relacji między samą konstytucją a prawem wspólnotowym. Mogę jeszcze powiedzieć, że rzeczywiście pojawią się pewne problemy czy też istnieją pewne problemy - zwłaszcza interpretacyjne, ale nie tylko - dotyczące spraw dostosowawczych w stosunku do norm konstytucyjnych. Jest to, moim zdaniem, najbardziej pilny obszar do analiz. Chodzi na przykład o tak zwane obywatelstwo europejskie w tych sprawach, w których może pojawić się pytanie o zgodność konstytucji z konstrukcjami prawa europejskiego dopuszczającymi do wyborów samorządowych osoby, które nie mają obywatelstwa danego kraju, ale są mieszkańcami Unii Europejskiej, czyli mają owo obywatelstwo europejskie, bo używa się takiego terminu. Czy zatem przepis konstytucji polskiej, w którym mówi się, że prawa wyborcze przysługują obywatelowi polskiemu, tworzy pewne minimum, czy też jest to regulacja, która zawiera w sobie kategoryczną i jednoznaczną konstrukcję wyłączającą wszystkich innych z możliwości uczestniczenia w głosowaniu? Jak powiadam, jest to oczywiście problem interpretacji i konieczności podjęcia analizy, więc można by tu mówić wyłącznie o pewnych hipotezach interpretacyjnych. Być może jest tak, że ów przepis stanowi tylko pewne minimum, a więc każdy obywatel polski korzysta z praw wyborczych, co jednak nie oznacza, że ustawodawca nie może poszerzyć tego kręgu o obywateli Unii Europejskiej. Ale jest to, jak powiadam, problem, który będzie wymagał rozstrzygnięcia nie w momencie akcesji, ale w momencie, w którym dojdzie do kolejnych wyborów samorządowych, już po wejściu Polski do Unii Europejskiej. Prawdopodobnie stanie się więc aktualny w 2006 r.
Jeśli zaś chodzi o kwestie wskazywane niejednokrotnie w wypowiedziach niektórych przedstawicieli, dotyczące doktryny prawa konstytucyjnego, czyli na przykład relacji między Parlamentem Europejskim a władzą ustawodawczą w Polsce czy Sejmem a Senatem, sposobu wypracowywania stanowiska dla gremiów europejskich przez władze polskie czy relacji bank centralny - Narodowy Bank Polski, to są to problemy, które moim zdaniem powinny być rozstrzygane stopniowo, spokojnie, z uwzględnieniem doświadczeń płynących z kontaktów między Polską i Unią Europejską już po zakończeniu integracji.
Kwestia ta budzi oczywiście ogromne zainteresowanie wśród sędziów Trybunału Konstytucyjnego, tyle że trybunał oficjalnie nie wypowiadał się na temat procesów związanych z harmonizacją. W tej chwili oczywiście wyraźnie bierze pod uwagę szeroki aspekt tych problemów w swoich pracach analitycznych. Nie bez znaczenia - muszę powiedzieć - dla myślenia konstytucyjnego o całej tej szerokiej gamie problemów było spotkanie sądów konstytucyjnych w Brukseli, gdzie tematem wiodącym była między innymi relacja między sądami konstytucyjnymi a Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości w Luksemburgu, czyli jakby między sądem konstytucyjnym a prawem wspólnotowym. Jest to przedmiot stałych debat i dyskusji w ramach Unii Europejskiej.
Kolejne pytanie pana senatora dotyczyło politycznego charakteru Trybunału Konstytucyjnego czy sądów konstytucyjnych w ogóle. Ja zawsze podkreślam, że każdy sąd konstytucyjny w Europie jest jakby z natury rzeczy pochodzenia politycznego. Bo czym są wybory do Trybunału Konstytucyjnego? Przecież odbywają się one według klucza politycznego, skoro są dokonywane przez organ per se polityczny, jakim jest Sejm. W ten sposób następuje pewnego rodzaju upolitycznienie, można powiedzieć, każdego sądu konstytucyjnego. Ale jednocześnie jestem głęboko przekonany, że ten pierwszy moment, który jest jakby polityczny, a wiąże się z powołaniem trybunału, nie musi przecież oddziaływać i nie oddziałuje na funkcjonowanie sądu konstytucyjnego w dalszej jego aktywności. Trybunał Konstytucyjny jest bowiem organem rzeczywiście niezależnym, absolutnie niezależnym.
Muszę powiedzieć, że posługuję się tym przykładem z pewnym wahaniem, ale posługuję się, ponieważ uważam, że jest on dość miarodajny, także dla oceny niezależności trybunału. Proszę zwrócić uwagę na strukturę zdań odrębnych, która jest dołączana do wyroków trybunałów konstytucyjnych - podziały przebiegają według jakiejś zupełnie innej linii niż ta, która mogłaby wynikać z domniemanych podziałów politycznych wśród sędziów. Są to zupełnie innego rodzaju linie demarkacyjne, które dotyczą stosunku do prawa, stopnia wrażliwości konstytucyjnej czy sposobu rozumienia poszczególnych norm i klauzul konstytucyjnych, nie wynikają zaś, jak można zauważyć, z podziałów politycznych.
Chciałbym też powiedzieć, że problem desygnacji politycznej do sądów konstytucyjnych jest oczywiście przedmiotem rozważań i ciągłych dyskusji w Europie. Jest tak dlatego, że dostrzega się niejako konieczność manifestacji faktu, że Trybunał Konstytucyjny, sąd konstytucyjny, wypowiada się na temat efektu pracy ustawodawczej, wobec czego w jakimś sensie powinien być pochodną parlamentu. Sąd konstytucyjny nie jest oczywiście żadną trzecią izbą parlamentu, ale pełni funkcje przynajmniej zbliżone do pewnych aspektów pracy ustawodawczej, jest negatywnym ustawodawcą, jak się często mówi.
To, że przez władzę ustawodawczą jest wywierany wpływ na skład sądu konstytucyjnego, no, waży przy wprowadzaniu określonych rozwiązań do konstytucji poszczególnych krajów europejskich. Ale jednocześnie trzeba pamiętać, że mamy do czynienia z koniecznością ukształtowania pewnego obyczaju, który wynika z kultury politycznej, a którego symptomy można już dostrzec również w naszej rzeczywistości, mianowicie obyczaju polegającego na tym, że kandydatów do sądu konstytucyjnego wybiera się według klucza akcentującego przede wszystkim te cechy czy wartości związane z sądem konstytucyjnym, które są rzeczywiście merytorycznie istotne, takie jak przygotowanie prawnicze sędziego, jego format prawniczy, pozycja w świecie prawniczym. Zauważa się także coraz częściej konsensus między ugrupowaniami politycznymi, które desygnują kandydatów. Konsensus ten nie jest niemożliwy i nawet w bardzo podzielonych ciałach politycznych, jakimi niejednokrotnie są parlamenty, bywa osiągany właśnie przy wyborze sędziów sądu konstytucyjnego.
Przykładem kultury politycznej w tym zakresie, już bardzo wysoko rozwiniętej, może być sposób desygnowania na przykład prezesa Trybunału Konstytucyjnego w Niemczech, gdzie stało się niemalże niepisaną zasadą, że parlament, Bundestag, wyłaniając prezesa Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, zawsze wybiera owego prezesa z innego klucza politycznego niż wynikający z aktualnej większości parlamentarnej. Jest więc odwrotnie, niż można by się spodziewać, kierując się wyłącznie rozkładem głosów w samym parlamencie.
Uzupełniająco, odpowiadając na pytanie pani senator Simonides, chciałbym powiedzieć, że w sześćdziesięciu czterech wyrokach, bo taka liczba jest podana, jeśli chodzi o rozstrzygnięcia merytoryczne, w 30% spraw trybunał stwierdził niekonstytucyjność prawa, niekonstytucyjność kontrolowanych przez siebie przepisów. Gdyby odnieść liczbę orzeczeń dotyczących niekonstytucyjności do liczby wszystkich orzeczeń trybunału, włączając w to wszystkie rodzaje orzeczeń, od wyroków, poprzez postanowienia, to orzeczenia o niekonstytucyjności stanowiłyby zaledwie 3%. Pamiętajmy jednak, że w trybie kontroli wstępnej rzadko zdarza się wypowiedź trybunału na temat kwestii merytorycznych, wobec czego mamy raczej do czynienia z istotnym znaczeniem tego pierwszego wskaźnika. Czyli byłoby to 30% spośród sześćdziesięciu czterech wyroków - taka jest odpowiedź, której mogę udzielić. Dziękuję bardzo.
Marszałek Longin Pastusiak:
Dziękuję, Panie Prezesie.
Pani senator Serocka.
Senator Ewa Serocka:
Chciałabym podziękować, Panie Prezesie, za odmienne zdanie co do poprawek Senatu. Czekamy na treść wyroku trybunału wraz z uzasadnieniem zawierającym pana stanowisko, takie jak w wypowiedzi, której miałam przyjemność wysłuchać. Na razie wiemy, że jest to ogłoszone w "Dzienniku Ustaw" nr 84 z tego roku, ale nie mamy całej treści.
Pozwolę sobie również zadać takie pytanie. Przedmiotem sprawy, która znalazła się przed trybunałem, były poprawki Senatu. Senat jednak nie został zobligowany do złożenia odpowiedzi na wniosek grupy posłów podważających zgodność poprawek Senatu z konstytucją. Stanowisko w tej sprawie zajął Sejm i prokurator generalny. Odniosłam wrażenie, że mimo zaproszenia pana marszałka Senatu do udziału w posiedzeniu trybunału, stanowisko Senatu oraz przesłanki i materia, jaką zajmował się Senat i jaką kierowali się senatorowie, przyjmując i wnosząc te poprawki, nie były brane w ogóle pod uwagę przez Wysoki Trybunał. Takie odniosłam wrażenie, ponieważ nie byliśmy zobligowani do złożenia wyjaśnień.
Dlatego chciałabym zapytać, czy w tym przypadku, kiedy rozważane są poprawki Senatu, nie byłoby dobrze, żebyśmy przedstawili, jako senatorowie wnoszący te poprawki, swoje stanowisko i wyjaśnili, czym się kierowaliśmy?
I drugie pytanie, również dotyczące wypowiedzi pana prezesa na temat zmian naszego prawa, dostosowania do prawa Unii Europejskiej. Są właściwie trzy takie sprawy, bardzo istotne, co do których na pewno zderzymy się ze zmianami naszego prawa, z jego dostosowaniem. Są to sprawy, o których pan prezes już częściowo mówił.
Pierwsza z nich dotyczy braku możliwości wzięcia udziału przez obywateli Unii Europejskiej zamieszkałych na danym terenie w wyborach samorządowych. Jest szereg przepisów, które dają różne prawa cudzoziemcom, konstytucja też daje im różne prawa. Nie ma jednak nigdzie odniesienia do możliwości wzięcia udziału w wyborach samorządowych przez ludność, która już nawet w tej chwili u nas zamieszkuje. Są to Holendrzy, są to również inni cudzoziemcy, których prawo jakoś zupełnie nie obejmuje, mimo że tu osiedli, nauczyli się języka, wrośli w to nasze terytorium.
Druga sprawa to brak barier w konstytucji zapobiegających przekazywaniu kompetencji władzy państwowej organizacjom międzynarodowym, co też jest bardzo istotne. Ta sprawa na pewno bardzo szybko do nas wpłynie.
I sprawa ostatnia, też bardzo ważna. Dotyczy ona nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem krajowym. Art. 9 konstytucji ma zupełnie inny wymiar - to za mało, żebyśmy mogli rzeczywiście zastanowić się nad tym, w jaki sposób rozwiązać ten problem. Dziękuję bardzo za uwagę.
Marszałek Longin Pastusiak:
Dziękuję.
Bardzo proszę, Panie Prezesie.
Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:
Dziękuję bardzo.
Pierwsza kwestia - uczestnictwo Senatu w sprawach, które dotyczyły bezpośrednio poprawek senackich. Otóż rzeczywiście, z punktu widzenia regulacji proceduralnych, które są zawarte w samej ustawie o trybunale, w tych sprawach Senat nie był uczestnikiem postępowania, ponieważ uczestnikiem postępowania jest ten organ, który wydaje przepis kontrolowany przez trybunał. Może to być zatem Sejm czy na przykład prezes Rady Ministrów, kiedy mamy do czynienia z przepisami podustawowymi, wykonawczymi. Ale jednocześnie nie ulega wątpliwości, że chodziło tutaj o problematykę bardzo istotną dla pozycji ustrojowej Senatu. Dlatego na podstawie decyzji, którą podjąłem jako przewodniczący składu orzekającego, poprosiłem pana marszałka Senatu o zajęcie stanowiska w tej sprawie i o wzięcie udziału. To jest oczywiście inna formuła niż uczestnictwo procesowe podmiotu, którego akt normatywny jest kontrolowany, to jest inna pozycja procesowa w postępowaniu przed trybunałem, pozwalająca jednak na prezentację stanowiska merytorycznego.
W obu tych postępowaniach - i w sprawie K. 11, i K. 14/02 - przedstawiciel Senatu w osobie pana senatora, w tym momencie już nie pamiętam...
(Senator Ewa Serocka: Byłam wtedy ja i pan senator Piwoński.)
Tak. W obu tych przypadkach zostało zaprezentowane stanowisko i muszę podkreślić, że w każdym z nich było bardzo intensywnie dyskutowane i brane pod uwagę przy rozstrzygnięciu Trybunału Konstytucyjnego. Pamiętajmy przy tym, że motywacje, poglądy wyrażane przez Senat w toku prac ustawodawczych były doskonale znane trybunałowi, ponieważ należy do elementów techniki pracy w trybunale, czy nawet jest wpisane w metodologię tej pracy to, że trybunał analizując przepisy prawa poddawane kontroli zawsze sięga do materiałów poprzedzających ich uchwalenie, czyli do wszystkich materiałów związanych z przebiegiem procesu ustawodawczego w Sejmie i w Senacie. Do akt każdego sędziego były dołączone materiały z posiedzeń komisji senackich, z plenarnego posiedzenia Senatu, wszystkie wypowiedzi senatorów związane z debatą, która w Senacie była bardzo żywa, o czym doskonale wiemy, z powołaniem się na wcześniejsze stanowisko trybunału. Otóż wszystkie te elementy, wypowiedzi, debaty senackie były przedmiotem analiz w trakcie posiedzeń trybunału, o tym mogę zapewnić.
Druga kwestia, to postawiony przez panią senator problem Unii Europejskiej i wyborów samorządowych. Wracając do wcześniejszych uwag, rzeczywiście jest problem polegający na tym, że dzisiaj w wewnętrznym systemie polskim nie mamy żadnych rozwiązań, które pozwalałyby na uczestnictwo w wyborach samorządowych osób, które nie mają obywatelstwa polskiego, a są na przykład obywatelami Holandii czy Niemiec, są - krótko mówiąc - obywatelami Unii Europejskiej. Takiego rozwiązania nie ma ani na poziomie konstytucji, ani na poziomie ustawodawstwa zwykłego.
Oczywiście, nie ulega wątpliwości, że nasze regulacje będą musiały zostać uzupełnione. Pojawia się jednak pytanie, kiedy to zrobić i jakiego rodzaju akty normatywne wymagają nowelizacji z tego punktu widzenia. Czy nowelizacji wymaga również konstytucja, czy na przykład wystarczą odpowiednie zmiany legislacyjne w prawie wyborczym? Tu można dawać dwojakiego rodzaju odpowiedź. Czy zrobić to już teraz, przed akcesją, czy zrobić to dopiero przed przyszłymi wyborami samorządowymi, w których mogą czy powinni już wziąć udział obywatele innych państw unijnych, którzy nie mają polskiego obywatelstwa? W moim przekonaniu na to drugie pytanie można odpowiedzieć w ten sposób, że nie jest to konieczna przesłanka, od której by zależała nasza akcesja. To można zrobić nieco później, ale na pewno przed 2006 r., żeby nie stworzyło nieprzekraczalnej bariery w przyszłości.
Co do innych problemów, które pani senator była łaskawa poruszyć, mianowicie prawa wspólnotowego i nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem krajowym, to rzeczywiście art. 9 ich nie rozwiązuje. Art. 91 ust. 3 zawiera regulację, która pozwala na odpowiedź na pytanie, jak ma postąpić organ stosujący prawo w wypadku, kiedy pojawia się nieusuwalna sprzeczność pomiędzy normą ustawową a normą prawa wspólnotowego, która da się bezpośrednio zastosować. To jest warunek: norma dająca się bezpośrednio zastosować. Otóż konstytucja mówi wyraźnie, że w takim wypadku pierwszeństwo jest przyznawane normie prawa wspólnotowego w stosunku do normy ustawowej. Tu nie rozstrzyga się relacji konstytucja - prawo wspólnotowe, tylko rozstrzyga się relację między prawem wspólnotowym a ustawą. Jest to kompetencja, która może być zrealizowana przez organ stosujący prawo, a więc przez sąd. W tym wypadku może być ona zastosowana bez konieczności kierowania sprawy do Trybunału Konstytucyjnego, który nie bada norm wspólnotowych. Trybunał Konstytucyjny nie będzie badał norm wspólnotowych w takim aspekcie. Sąd powszechny zaś kiedy ma wątpliwości co do znaczenia normy wspólnotowej, zgodnie bodajże z art. 234 traktatu z Maastricht może skierować pytanie do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości; tam jest wyraźnie określona konstrukcja przesłanek kierowania tego rodzaju pytań do ETS w Luksemburgu. Dziękuję bardzo, wydaje mi się, że wyczerpałem temat.
Marszałek Longin Pastusiak:
Panie Prezesie, pozwolę sobie zadać pytanie nie jako marszałek, tylko jako senator. Przed chwileczką wspomniał pan, że w procesie przed Trybunałem Konstytucyjnym pierwszoplanową rolę odgrywa Sejm, ponieważ jest on niejako właścicielem ustawy. A co się dzieje, jeżeli inicjatorem ustawy jest Senat i ta ustawa zostaje zaskarżona przed trybunałem? Czy również wtedy Sejm będzie odgrywał pierwszoplanową rolę? Proszę o odpowiedź na to pytanie.
Druga sprawa dotyczy materii ustawy. Otóż jeżeli dobrze odczytuję orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to trybunał stoi na straży tego, żeby poprawki Senatu nie wykraczały poza materię ustawy. Moje pytanie jest takie: co stanowi materię ustawy? Czy problem, który jest zawarty w ustawie, trzymając się ostatnich dwóch przykładów: lustracji i ustawy samorządowej, czy też tekst, który otrzymujemy z Sejmu?
Rozumiem, że w interesie Trybunału Konstytucyjnego jest zapobieżenie temu, żeby ta twórcza, że tak powiem, poprawkowa działalność Senatu, wykraczała poza problematykę. Znamy kraje demokratyczne, chociażby Stany Zjednoczone, gdzie na przykład do rządowej ustawy o systemie antyrakietowym można dołączyć poprawkę o subsydiach dla producentów mleka czy buraków. Można, to jest dopuszczalne.
Prosiłbym więc, Panie Prezesie, o wyjaśnienie, co pan rozumie pod pojęciem "materia ustawy"? Co jest materią ustawy?
Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:
Panie Marszałku! Wysoki Senacie!
W tej sprawie rzeczywiście można prezentować dwa poglądy, z których jeden jest dominujący, ukształtowany w linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego. Zanim odpowiem na to pytanie, powołując się na ukształtowaną linię orzeczniczą, chciałem podkreślić to, co może czasem nam umyka, zresztą pan marszałek także był łaskaw zwrócić na to uwagę, że jest to kwestia niezwykle istotnej wagi dla porządkowania procedur ustrojowych, procedur ustawodawczych.
Wyraźne, precyzyjne stanowisko w kwestii oddzielenia inicjatywy ustawodawczej i poprawki na pewno rzutuje na porządkowanie całości spraw związanych z legislacją. Oczywiście bez względu na to, czy ta ukształtowana linia budzi pewne wątpliwości czy też nie, musimy wyraźnie powiedzieć o jednym, że ona pozostawia coraz mniej wątpliwości interpretacyjnych związanych z pojęciami "poprawka" i "inicjatywa". W tym sensie coraz bardziej porządkuje ona cały proces legislacyjny.
Odnosząc się konkretnie do kwestii inicjatywy Senatu: rzeczywiście, jeżeli spojrzymy na to z punktu widzenia reguł czy kryteriów wypracowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, to nie ulega wątpliwości, że również w wypadku inicjatywy senackiej nie będzie żadnych różnic w stadium pracy senackiej. Krótko mówiąc, również w odniesieniu do inicjatywy Senatu gospodarzem procesu ustawodawczego, gospodarzem ustawy jest Sejm, czyli nawet w tego rodzaju sytuacji może zdarzyć się tak, że w toku prac legislacyjnych, podczas kolejnych czytań sejmowych następuje, powiedzmy, dość dalekie odejście od pierwotnego projektu Senatu. To, co ostatecznie jest efektem czy produktem pracy ustawodawczej Sejmu w postaci uchwalonej ustawy przesyłanej do Senatu, odpowiada być może w niewielkim stopniu temu, co zostało zaproponowane w pierwotnej wersji inicjatywy przez Senat, a mimo to, konsekwentnie stosując ten kierunek interpretacyjny, trzeba powiedzieć, że pole materii ustawowej, do której mogą być zgłaszane poprawki Senatu, w dalszym ciągu jest wyznaczone wyłącznie przez ustawę przyjętą przez Sejm, a nie przez inicjatywę ustawodawczą Senatu.
To jest pogląd, który prezentuję państwu na mocy ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zaś jako autor odrębnego zdania ja ten przykład rzeczywiście wskazywałem jako budzący wątpliwości interpretacyjne, ponieważ niewątpliwie wpływa na marginalizację pozycji Senatu. Okazuje się bowiem, iż w istocie rzeczy zakres poprawek, które mogą być przy takim rozumieniu wnoszone do tekstu ustawy, czy zakres poprawek realizujących niejako funkcje ustawodawcze Senatu może być znacznie mniejszy niż zakres tych poprawek, które zgłaszane są przez posłów czy raczej mogą być skutecznie zgłaszane przez każdego z posłów w trakcie dwóch pierwszych czytań w Sejmie. W związku z tym mamy do czynienia z pewnego rodzaju paradoksem ustrojowym, który właśnie w takiej postaci pojawia się na gruncie istniejących rozstrzygnięć.
Materia ustawy, zgodnie ze stanowiskiem przyjętym przez Trybunał Konstytucyjny, jest wyznaczana przez tekst ustawy przyjętej przez Sejm. Oznacza to, że na przykład w ramach pola związanego z dokonywaną nowelizacją mogą być dotknięte tylko takie kwestie, które znalazły się bezpośrednio w samej ustawie nowelizującej, ale w żadnym przypadku nie mogą być dotykane kwestie, które są w ustawie nowelizowanej, a które nie były przedmiotem formalnej regulacji w ustawie przyjętej przez Sejm.
Dostrzegałbym tu być może - to jest mój osobisty pogląd, jeszcze raz to podkreślam - pewną możliwość wyjścia poza ten precyzyjny, ale bardzo rygorystyczny kierunek interpretacji, uznając, że materię ustawy, także materię ustawy nowelizującej, wyznaczać powinny dwa czynniki: po pierwsze, zakres pierwotnej inicjatywy ustawodawczej, która zainicjowała postępowanie ustawodawcze w Sejmie, a po drugie, zakres problemowy samej nowelizacji mający charakter merytorycznego obszaru, w ramach którego prace ustawodawcze Senatu mogłyby się toczyć. Dziękuję bardzo.
Marszałek Longin Pastusiak:
Dziękuję.
Pan senator Niski.
Senator Grzegorz Niski:
Panie Prezesie, art. 190 ust. 5 konstytucji mówi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zapadają większością głosów. I tak w rzeczywistości jest, jest to niezawisłe prawo niezależnych sędziów, członków Trybunału Konstytucyjnego. Jednakże przy poszczególnych orzeczeniach rozrzut głosowań jest tak duży, że spotykam się często z opinią, iż nie zawsze członkowie Trybunału Konstytucyjnego w czasie podejmowania decyzji czy w czasie głosowania kierują się tylko względami merytorycznymi bądź też swoją wrażliwością na prawo lub wrażliwością na konstytucję. Czy pan prezes również spotyka się z takimi opiniami?
Marszałek Longin Pastusiak:
Bardzo proszę, Panie Prezesie.
(Senator Zdzisław Jarmużek: Ja bym chciał uzupełnić to pytanie.)
Chwileczkę, chwileczkę, proszę państwa.
(Senator Zdzisław Jarmużek: Panie Marszałku, ja chciałbym uzupełnić to pytanie.)
To proszę się spokojnie zapisać na listę.
(Senator Zdzisław Jarmużek: Chciałbym uzupełnić to pytanie. Czy mógłbym?)
Rozumiem, że chodzi o pytanie, Panie Senatorze.
(Senator Zdzisław Jarmużek: Tak, tak, chcę uzupełnić to pytanie.)
Czyli zada pan drugie pytanie.
(Senator Zdzisław Jarmużek: Nie, nie, chcę uzupełnić to pytanie.)
Proszę bardzo.
Senator Zdzisław Jarmużek:
Dziękuję, Panie Marszałku.
Ja podzielam pogląd pana prezesa, że w skład trybunału wchodzą czy też są wybierane osoby o wybitnej wiedzy prawniczej, o wybitnym doświadczeniu życiowym i zawodowym, a także, jak mniemam, o nieprzeciętnych cechach osobowości. Jak więc to się dzieje, że są takie różnice, o których mówił pan senator Niski?
Marszałek Longin Pastusiak:
Dziękuję.
Proszę bardzo, Panie Prezesie.
Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:
Tak, oczywiście spotykam się z takimi opiniami, o których pan senator wspominał, ale muszę na tę wątpliwość odpowiedzieć w następujący sposób. Przede wszystkim nie przesadzałbym z liczbą orzeczeń, w których mamy do czynienia ze zdaniami odrębnymi. W gruncie rzeczy nie ma tych orzeczeń tak wiele. W ostatnim czasie tak się złożyło, że trybunał w pełnym składzie... Łącznie z wczorajszym chodziło o trzy orzeczenia, co do których pojawiły się zdania odrębne, i to liczne, ale proszę zwrócić uwagę na to, że w dwóch pierwszych orzeczeniach zdania odrębne dotyczyły w istocie rzeczy tej samej kwestii konstytucyjnej, poprawek. Można więc powiedzieć, że logicznym następstwem zdań odrębnych w pierwszej sprawie były zdania odrębne w drugiej sprawie. One niejako przenosiły rozstrzygnięcie z jednej sprawy na rozstrzygnięcie w drugiej sprawie. To było nieuniknione.
W ostatniej sprawie, wczorajszej, też pojawiły się liczne zdania odrębne, ale od razu chciałbym przy okazji powiedzieć, że - mimo innego spojrzenia na podstawę rozstrzygnięcia trybunału we wczorajszym orzeczeniu dotyczącym delikatnej materii stypendiów socjalnych - konkluzja zdań odrębnych i ostatecznego stanowiska trybunału jest identyczna. Pomimo rozbieżności, mimo zdań odrębnych jest w rozstrzygnięciu absolutnie ten sam tenor wypowiedzi: że musi być podjęta odpowiednia inicjatywa ustawodawcza, która doprowadzi do uporządkowania całego systemu spraw socjalnych studentów studiów wieczorowych i zaocznych.
Co do samej natomiast filozofii zdań odrębnych, to może oczywiście budzić zdziwienie, zdumienie fakt, że zdania odrębne w ogóle pojawiają się w gronie tak szacownym jak Trybunał Konstytucyjny, skoro chodzi o prawników, którzy powinni mieć wyrobiony pogląd i w związku z tym powinni kierować się jakąś utrwaloną i w miarę jednolitą linią rozumowania. Pamiętajmy jednak, że do Trybunału Konstytucyjnego - to jest pierwsze spostrzeżenie - trafiają sprawy szczególnie trudne, o szczególnie wysokim stopniu komplikacji. To nie są zwykłe sprawy rozstrzygane w sądach powszechnych, to są sprawy, które dotyczą bardzo często problematyki absolutnie nowej, nie mającej wcześniej oparcia w jakiejś ukształtowanej linii doktrynalnej czy linii orzeczniczej. W jakimś stopniu, proszę zwrócić na to uwagę, problematyka poprawek Senatu była w istocie rzeczy przedmiotem kreatywnego, samodzielnego, bardzo rozbudowanego orzecznictwa trybunału, ale nie opierała się ona na wcześniejszych utrwalonych konstrukcjach doktrynalnych, bo ich po prostu nie było, nie opierała się także na jednoznacznych definicjach normatywnych. Dlatego przy rozstrzyganiu tak istotnych kwestii ustrojowych, które nie mają swojego oparcia w jednoznacznych regulacjach, a jednocześnie nie mają odpowiedniego zaplecza teoretyczno-doktrynalnego, nieuniknione są rozbieżności stanowisk. I to jest druga uwaga.
Trzecia uwaga jest taka, że w momencie, kiedy mamy do czynienia z instytucją zdań odrębnych, która funkcjonuje zresztą w większości sądów konstytucyjnych i która zawsze wszędzie budzi pewnego rodzaju obawy co do tego, czy nie obniża to na przykład autorytetu sądu konstytucyjnego, czy nie pomniejsza wagi rozstrzygnięcia.
Wszędzie są formułowane te obawy, ale jednocześnie powiada się, że jest to bardzo ważny element dla kształtowania przejrzystości argumentacji, którą posługuje się Trybunał Konstytucyjny, dla pokazania istoty problemu prawnego, który jest przez trybunał rozważany. Można by mniemać, że dopiero nieznana większość i mniejszość, nieznany rozkład głosów, czyli rozwiązanie polegające na powstrzymywaniu się od udzielania jakichkolwiek informacji, w jaki sposób dochodziło do kształtowania rozstrzygnięcia, mogłoby prowadzić do rozmaitych komentarzy politycznych, rozmaitych domniemań czy przypuszczeń, w jaki sposób ukształtowały się rozstrzygnięcia. Jeżeli mamy do czynienia z jawnością argumentacji, która jest prezentowana przez zdanie odrębne, z jawnością nazwisk sędziów, którzy te zdania odrębne przedstawiają i z możliwością oceny przez postronnego obserwatora spornych elementów, to wydaje się, że w konsekwencji, patrząc na tę sprawę z dalekosiężnego punktu widzenia, sprzyja to budowie autorytetu państwa prawnego, sprzyja transparentności funkcjonowania instytucji konstytucyjnej, jaką jest trybunał. Myślę także - warto o tym wspomnieć - że jest to istotne dla społeczeństwa z punktu widzenia edukacyjnego. Pokazuje, że sędziowie to ludzie niezależni, którzy mają swoje własne poglądy i potrafią ich bronić, że demokracja nie polega na jednolitości i na podejmowaniu jednomyślnych rozstrzygnięć, tylko na tym, co jest istotą funkcji sędziowskiej, a więc na obronie swoich własnych, niezależnych przekonań, także przekonań prawnych. Także prawnicy są ludźmi, którzy mają ukształtowane koncepcje, jeśli chodzi o prawo i dobrze, że się różnią - nawet w Trybunale Konstytucyjnym.
(Przewodnictwo obrad obejmuje wicemarszałek Ryszard Jarzembowski)
Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:
Dziękuję bardzo.
Pan senator Bogusław Litwiniec, a potem pan senator Grzegorz Matuszak.
Senator Bogusław Litwiniec:
Dziękuję, Panie Marszałku.
Panie Prezesie! Panie Profesorze!
Moje pytanie dotyczy analizy pojęć. Być może będzie ono związane z wspomnianym przez pana obszarem o wysokim stopniu komplikacji, w podtekście ma ono jednak bardzo pragmatyczny charakter, gdyż dotyczy naszej bieżącej pracy w komisjach i na takich posiedzeniach jak to, w którym w tej chwili uczestniczymy. Do zadania tego pytania ośmiela mnie zadeklarowana przez pana przychylność dla naszej Izby oraz potencji intelektualnej i moralnej senatorów.
Sprawa ma się tak. Był pan uprzejmy poinformować nas w swoim expose - zanotowałem to sobie i w tej chwili przypominam - że poprawki Senatu w stosunku do ustawy zaproponowanej przez Sejm będą wprowadzały do tej ustawy treści, które nie łączą się bezpośrednio z celem i z przedmiotem ustawy. A zagadnienie łączności czy niełączności bezpośredniej jest zagadnieniem bardzo istotnym, gdyż w takim wypadku poprawki będą mogły być przyjęte lub odrzucone przez trybunał. Stopień łączności czy niełączności przenosi nas zatem z abstrakcji na praktykę. Z praktyką między innymi mieliśmy do czynienia wczoraj...
Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:
Bardzo przepraszam, ale w tym punkcie przewidziane są pytania, które mogą trwać jedną minutę.
Senator Bogusław Litwiniec:
Tak jest, Panie Marszałku, już zmierzam do pytania bezpośredniego.
Między innymi mieliśmy z tą praktyką do czynienia wczoraj, podczas prac jednej z komisji, gdzie dość długo rozważaliśmy problem łączności czy niełączności z celem i przedmiotem ustawy, a więc ze sferą aksjologiczną.
Panie Profesorze, proszę o przybliżenie mi interpretacji prawnej zagadnienia spójności naszych prac z celami i przedmiotami ustawy.
Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:
Dziękuję bardzo.
Przepraszam za ingerencję, ale ten punkt obejmuje pytania, które mogą trwać tylko minutę, a nie wypowiedzi.
(Senator Bogusław Litwiniec: Dziękuję bardzo za łaskawość.)
Bardzo proszę, Panie Prezesie.
Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:
Dziękuję bardzo.
Pan senator dotyka najbardziej skomplikowanego problemu, który łączy się z wprowadzeniem linii demarkacyjnej pomiędzy zakresem dopuszczalnej i niedopuszczalnej poprawki. Wszak to właśnie odpowiednio rozumiana materia ustawy będzie wyznaczała pole działalności ustawodawczej Senatu. W moim przekonaniu jest to niejako punctum saliens całego sporu, który trwa w tej chwili w odniesieniu do poprawek Senatu. Przyjmując punkt widzenia utrwalony w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, można powiedzieć, że mamy do czynienia z bardzo formalną i w sumie przejrzystą wytyczną, jaką jest odniesienie się do tekstu ustawy uchwalonej przez Sejm. W istocie rzeczy tego rodzaju stanowisko oznacza, że zasadą jest, iż Senat może poruszać się w ramach czy w obrębie tekstu ustawy, operować nim, ale nie może wyjść poza tekst ustawy nowelizującej, chyba że - trybunał nie wyklucza tego w swoim orzecznictwie - pojawiłyby się pewnego rodzaju konieczności natury bardziej techniczno-redakcyjno-legislacyjnej, które wskazywałyby na konieczność wprowadzenia odpowiednich zmian w ustawie nowelizowanej ze względu na zmianę ustawy nowelizującej. Cel nowelizacji nie będzie wtedy skrzywiony czy naruszony, jeżeli zostaną wprowadzone tego rodzaju poprawki techniczne. Jeżeli, na przykład, w ustawie nowelizującej doprecyzowuje się pewne pojęcie, używane także w innych elementach tej samej ustawy, które jednak nie były przedmiotem nowelizacji, a definicja jest niewątpliwie taka sama, to dopuszczalne jest wprowadzenie odpowiedniej zmiany, stanowiącej konsekwencję dokonywanej nowelizacji, również w ustawie nowelizowanej. Chodzi o definicję pojęcia czy konsekwencję zmiany redakcyjno-technicznej.
Przy takim stanowisku Trybunału Konstytucyjnego nie byłoby natomiast możliwe wyjście poza tekst ustawy wyłącznie ze względu na cel dokonywanej nowelizacji. Otóż nie wystarczy powołanie się na cel i ogólny, merytoryczny przedmiot ustawy, jeżeli ten cel i przedmiot nie uległy odpowiedniej konkretyzacji w tekście ustawy przekazanej do Senatu, a uchwalonej przez Sejm, nawet jeśli istniałyby dość silne związki merytoryczne.
W gruncie rzeczy doskonałym przykładem tego sporu jest kwestia zmiany systemu liczenia głosów w ordynacji wyborczej. Jeśli chodzi o kwestie merytoryczne, to nikt nie ma wątpliwości, że ta regulacja, związana z mechanizmem wyborczym, z liczeniem głosów, pozostaje w bezpośrednim związku z innymi elementami ordynacji wyborczej, które były przedmiotem nowelizacji dokonanej przez Sejm. Związek merytoryczny jest bardzo wyraźny. Jednak ze względu na to, że w tekście ustawy przekazanej przez Sejm do Senatu akurat ten element, jakim jest liczenie głosów, nie był przedmiotem dokonania nowelizacji, pomimo merytorycznego związku Trybunał Konstytucyjny, konsekwentnie podtrzymując swoje stanowisko, uznaje, że ma tutaj do czynienia z naruszeniem dopuszczalnego zakresu poprawki. To tyle. Dziękuję bardzo.
Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:
Dziękuję bardzo.
Pan senator Grzegorz Matuszak.
Senator Grzegorz Matuszak:
Dziękuję bardzo.
Mam pewną wątpliwość i pozwolę sobie skierować pytanie do pana prezesa. Jeżeli przyjąć tezę, że trybunał stoi na straży zgodności stanowionego prawa z konstytucją, to proszę mnie oświecić co do tego, jaka jest geneza takiej hierarchizacji dwóch instytucji ustawodawczych, czyli Sejmu i Senatu, jaka wynikała z wystąpienia z pana prezesa. Jednoznacznie wskazywała ona - tak przynajmniej to odebrałem - na dominację Sejmu jako gospodarza ustaw, instytucji nadrzędnej. Tymczasem art. 95 konstytucji - przytaczam go literalnie i wprost - mówi, że władzę ustawodawczą w Rzeczypospolitej sprawują Sejm i Senat. Tak więc konstytucja traktuje te instytucje równorzędnie. Pozwalam sobie zatem zapytać, skąd Trybunał Konstytucyjny czerpie podstawę do takiego wartościowania, a w konsekwencji, jak sądzę, do pomniejszania roli Senatu, ograniczania jej do techniczno-redakcyjnego opracowywania ustaw przyjmowanych przez Sejm. Chodzi zwłaszcza o poprawki przyjmowane przez Senat, które trafiają jeszcze do Sejmu, gdzie się je odrzuca albo przyjmuje. Myślę, że tego rodzaju wartościowanie, które pojawiło się w pańskim wywodzie i funkcjonuje w praktyce Trybunału Konstytucyjnego, budzi wątpliwości, a przynajmniej niejasności.
Czy pan prezes mógłby łaskawie odnieść się do mojego pytania? Skąd ta dominująca rola Sejmu w porównaniu z Senatem, skoro konstytucja równorzędnie traktuje te instytucje? Dziękuję.
Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:
Dziękuję bardzo.
Bardzo proszę, Panie Prezesie.
Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:
Dziękuję bardzo.
Wartościowanie jest bardzo niefortunnym określeniem. Wartościowanie roli Sejmu i Senatu nie powinno mieć miejsca, ponieważ, zgodnie zresztą z treścią art. 95 konstytucji, Sejm i Senat są ogniwami władzy ustawodawczej. Nie chodzi tu więc o wartościowanie z punktu widzenia znaczenia czy roli ustrojowej Sejmu i Senatu. Jeżeli pada tego rodzaju określenie, to z całą pewnością nie może być traktowane jako wyraz hierarchizacji Sejmu i Senatu, jako wyraz stosunku tych dwóch organów ustrojowych do siebie, ocenianego z takiego punktu widzenia, że jeden z nich jest ważniejszy, a drugi mniej ważny. Raczej chodzi o to, żeby podkreślić, że są to organy pełniące odmienną rolę w procesie ustawodawczym, odmienną, a nie tożsamą. Senat jest Izbą refleksji, jest Izbą, która ma pełnić funkcję w istocie rzeczy korygującą w stosunku do prac ustawodawczych. Nie znaczy to, że jest to mniej ważne, mniej znaczące, mniej istotne dla procesu ustawodawczego. Idąc tropem rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego wskazywałem, że w odniesieniu do procesu ustawodawczego, konkretnie w odniesieniu do problematyki prac nad ustawą przyjętą przez Sejm, należy uznać, iż to Sejm jest gospodarzem ustawy. Nie znaczy to, że w tym momencie Sejm jest ważniejszym elementem niż Senat, po prostu pełni inną rolę, rolę gospodarza ustawy w takim oto znaczeniu, że to on przyjmuje ustawę. To jest główny punkt odniesienia do rozumowania Trybunału Konstytucyjnego, czyli to, co wynika bezpośrednio z treści art. 120 ust. 1.
Poza tym, jeżeli chodzi o rolę Senatu w zakresie prac ustawodawczych, to jest ona wyznaczana bezpośrednio tymi możliwościami, o których mówi się w art. 121, a mianowicie Senat uchwala poprawki, może odrzucić ustawę w całości, może też ją przyjąć bez poprawek. Jeżeli natomiast Senat chciałby wystąpić z własną koncepcją legislacyjną, to musi skorzystać z inicjatywy ustawodawczej zgodnie z konstrukcją art. 118 ust. 1 konstytucji. Relacja pomiędzy tymi przepisami wskazuje na odmienność roli, ale nie na to, że mamy do czynienia z organem mniej ważnym, mniej znaczącym dla funkcjonowania państwa. Dziękuję bardzo.
Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:
Dziękuję bardzo.
(Senator Grzegorz Matuszak: Czy mógłbym zadać uzupełniające pytanie?)
Proszę bardzo, aczkolwiek minuta już minęła.
Senator Grzegorz Matuszak:
Przepraszam najmocniej.
Panie Prezesie, uzupełniające pytanie. Nie jestem prawnikiem, być może nieuważnie śledziłem pański wywód, ale ja pozwoliłem sobie zapytać, jakie jest konstytucyjne źródło tego rodzaju hierarchizowania, jednak hierarchizowania. Rozumiem, że poruszamy się w obrębie pewnych semantycznych wartości poszczególnych pojęć. Skoro jednak z całą świadomością mówi pan, że to Sejm jest gospodarzem, to znaczy, że my jesteśmy rodzajem instytucji obsługującej gospodarza, a tego w konstytucji nie znajduję. W związku z tym, jakie są podstawy prawne tego rodzaju - ja być może subiektywnie to odbieram - pomniejszania roli Senatu przez Trybunał Konstytucyjny?
Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:
Podstawowym punktem wyjścia do rozumowania Trybunału Konstytucyjnego jest brzmienie art. 121. Chodzi o przepis, który mówi o zgłaszaniu poprawek i o tym, że to Sejm przesyła uchwaloną ustawę. Sejm nie przesyła projektu, lecz ustawę jako taką. Krótko mówiąc, ustawa nabiera charakteru odmiennego niż projekt w momencie podjęcia stosownej uchwały. W momencie głosowania w Sejmie zmienia swój charakter, staje się właśnie ustawą, a przestaje być projektem. Wobec tego to, co dzieje się w fazie prac senackich, jest wyznaczone już nie projektem, ale ustawą. Takie jest podstawowe rozumowanie Trybunału Konstytucyjnego. W Senacie jest już nie projekt, lecz ustawa, a wobec tego to nie inicjatywa ustawodawcza wyznacza pole możliwych zmian wprowadzanych drogą poprawek, ale tekst ustawy.
Jest to argumentacja, która - może trzeba o tym wspomnieć - sięga także do źródeł historycznych, do prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, które rozpatrywało dwa wariantowe rozwiązania dotyczące odpowiedniego zapisu w art. 121 konstytucji. Chodziło mianowicie o to, czy do Senatu ma być przesyłana ustawa przyjęta przez Sejm, czy projekt ustawy, który stawałby się ustawą dopiero po definitywnym zakończeniu procesu legislacyjnego. W głosowaniu przeważyło odmienne stanowisko, które znalazło ostatecznie wyraz w obecnym kształcie konstytucji, a mianowicie takie, że Sejm przyjmuje ustawę, a Senat wnosi poprawki do ustawy, nie do projektu. Tak z grubsza wygląda ta argumentacja.
Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:
Dziękuję bardzo.
Myślę, że mamy pole do rzetelnej, głębokiej i czasochłonnej senackiej debaty konstytucyjnej. Z całą pewnością doprowadzimy do takiej debaty. Teraz natomiast chcę poinformować, że opinia publiczna czeka na wspólne wystąpienie w telewizji pana prezesa Safjana i pana marszałka Pastusiaka i chciałbym prosić państwa senatorów o wzięcie tego faktu pod uwagę. Dziękuję bardzo.
Czy są jeszcze pytania do pana prezesa? Dziękuję, nie stwierdzam.
Dziękuję bardzo, Panie Prezesie.
(Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan: Dziękuję bardzo.)
Otwieram dyskusję.
Przypominam o wymogach regulaminowych dotyczących czasu przemówienia senatorów oraz konieczności zapisywania się do głosu u senatora prowadzącego listę mówców, czyli u pani senator Alicji Stradomskiej, co okazało się już przyjemnością dla trojga spośród państwa.
Jako pierwszy głos zabierze pan senator Zbyszko Piwoński. Następnym mówcą będzie pani senator Teresa Liszcz.
Senator Zbyszko Piwoński:
Panie Marszałku! Panie i Panowie Senatorowie!
Wprawdzie ta długa seria pytań i odpowiedzi w znacznej mierze wyczerpała temat, czyli kwestię sprawozdania przedłożonego przez Trybunał Konstytucyjny, niemniej jednak do kilku zagadnień chciałbym odnieść się jeszcze raz.
Po pierwsze, przy okazji tego sprawozdania i związanej z nim debaty powinniśmy stwierdzić, że jest to kolejne sprawozdanie złożone przez pana prezesa utwierdzające nas w przekonaniu, że funkcja sprawowana przez trybunał stanowi doskonały element w procesie demokratyzacji naszego życia.
Po drugie, konstytucja nadała trybunałowi bardzo duże uprawnienia w zakresie możliwości orzeczenia w kwestiach merytorycznych i stanowienia prawa, a jednocześnie nałożyła na trybunał brzemię odpowiedzialności. Myślę, że świadomość tego towarzyszy składowi Trybunału Konstytucyjnego przy podejmowaniu każdej decyzji. Ta ostateczność orzeczenia, którą wprowadziła nasza konstytucja, to chyba ciężar odpowiedzialności spoczywający na panów barkach.
Miałem okazję uczestniczyć w składaniu jednego z orzeczeń, o których dzisiaj była mowa. Panie Prezesie, tak się niefortunnie złożyło, że sprawozdanie wypadło tuż po tych orzeczeniach. Uczestniczyliśmy z panią Ewą Serocką w obydwu posiedzeniach i w związku z tym chciałbym podnieść jedną kwestię, która w moim przekonaniu wymaga tego, żeby się nad nią nieco pochylić, i świadczy o pewnej nierówności naszego współuczestniczenia jako Senatu w procesie stanowienia prawa.
Z nową ustawą, która trafia do Senatu, bez względu na to, przez kogo była zaproponowana, czy przez rząd, czy przez grupę posłów, możemy czynić wszystko: dokonywać w niej zmian, przedstawić całkowicie nową jej wersję. Oczywiście wtedy, kiedy jest to ustawa nowa, po raz pierwszy przedstawiana. Kiedy mamy do czynienia z dwiema ustawami: nowelizującą i nowelizowaną, są już znaczne zawężenia, które właśnie są przedmiotem wielu kontrowersji i różnych opinii. Myślę, że możliwość oddziaływania Senatu na akt prawny, który powstaje od nowa i wobec którego nie ma żadnych ograniczeń, jest inna od tej, z którą mamy do czynienia w przypadku ustawy nowelizowanej. To chyba skłania do tego, żeby się zastanowić nad nierównością tego uprawnienia, które konstytucja dała Senatowi. Nie chcę się dalej nad tym rozwodzić. Myślę, że sens tego jest właśnie taki.
Kolejna sprawa. Chciałbym nawiązać do tego, o czym pan prezes powiedział dzisiaj z tej trybuny, to znaczy do tej linii demarkacyjnej. Bardzo mi to odpowiada, bo właściwie na tym chyba najbardziej by nam zależało, żebyśmy wiedzieli, w jakich granicach - mam na myśli zakres i materię tej ustawy - możemy się poruszać. Proszę zwrócić uwagę na to, że przy okazji jednego czy drugiego orzeczenia trybunału w mediach pojawia się opinia, że oto Senat, organ, który tworzy prawo, narusza je. Jesteśmy oskarżani, że oto my sami naruszamy prawo, wykraczając poza jego ramy, bo przecież niezgodność z konstytucją jest swoistym naruszeniem prawa.
Wprawdzie odmienne orzeczenia... Chciałbym odnieść się do tych orzeczeń i za nie serdecznie podziękować. Panowie sędziowie mają prawo, możliwość i chęć wyrażenia swojego odmiennego zdania i korzystają z tego. Zresztą to nieco łagodzi opinię o łamaniu prawa, bo orzeczenie pozostałych członków trybunału byłoby zupełnie inne, niemniej jednak w takiej potocznej opinii Senat jawi się jako organ, który narusza prawo.
Podkreślam to dlatego, że chciałbym na zakończenie mojego wystąpienia zwrócić się do pana prezesa z prośbą o kontynuowanie tej dyskusji wewnątrz trybunału, bo tu nikt nie ma prawa ingerować w takie czy inne kwestie. Niedobrze byłoby, żeby ktokolwiek z zewnątrz próbował ingerować w wewnętrzne sprawy trybunału. W wewnętrznej dyskusji powinno się jednak dążyć do tego, żeby jakoś wykreować tę linię demarkacyjną, bo powinniśmy mieć pewność, że poruszamy się po twardym gruncie. Sami potrafimy odróżnić poprawkę legislacyjną od inicjatywy ustawodawczej. Podam przykład ustawy o ordynacji wyborczej. Stwierdziliśmy, że w tej ustawie brakuje dwu elementów: finansowania i przepisów karnych. Niestety, była to tak duża zmiana, że sami się z niej wycofaliśmy. W tej chwili te dwa elementy, których zabrakło w tej zakwestionowanej ustawie, są przedmiotem inicjatywy ustawodawczej. Po tym orzeczeniu ordynacja wyborcza jest taka, powiedziałbym, troszkę dziurawa. Podkreślam ten fakt dlatego, że sami to dostrzegamy. Niestety, są kwestie, w których się różnimy, jeśli chodzi o ustawę o ordynacji wyborczej. Sejm określił nowe okręgi, nową liczbę radnych, a więc materia, która była przedmiotem nowelizacji, w naszym przekonaniu upoważniała nas do tego, żeby określić nieco inne zasady liczenia. Ta kwestia dotyczy tego samego. I tego tutaj brakuje.
Nie przedłużając, chciałbym zwrócić się raz jeszcze z prośbą do pana prezesa, ażeby to, co pan tu dzisiaj powiedział, stało się rzeczywistością. Chcielibyśmy, żeby ta wykładnia, o której pan mówił, była powszechna. Tym samym i nam byłoby łatwiej wywiązywać się ze swoich powinności, śmielej i z korzyścią działać na rzecz usprawniania czy ewentualnie tworzenia dodatkowych elementów, po prostu poprawiania naszego prawa, bo przecież nam wszystkim zależy na tym, żeby to prawo było dobre. Dziękuję bardzo.
Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:
Dziękuję bardzo.
Bardzo proszę panią senator Teresę Liszcz o zabranie głosu. Następnym mówcą i zarazem ostatnim, jak na razie, zapisanym do zabrania głosu w dyskusji będzie pan senator Andrzej Jaeschke.
Proszę bardzo.
Senator Teresa Liszcz:
Panie Marszałku! Wysoki Senacie! Panie Prezesie Trybunału Konstytucyjnego! Panie Wiceprezesie Trybunału Konstytucyjnego!
Mam nadzieję, że nie zostanie to poczytane za niedopuszczalne spoufalanie się, jeśli pozwolę sobie przy tej okazji złożyć także jako prawnik wyrazy najwyższego uznania dla pracy trybunału, który stał się tak ważnym elementem demokratycznego państwa prawnego, że nie wyobrażamy już sobie funkcjonowania tego państwa bez trybunału. Należą się trybunałowi wyrazy uznania za konsekwentne wypracowywanie linii orzecznictwa, za ogromnie wysoki poziom uzasadnień, które często przybierają postać rozpraw naukowych, co nie znaczy, że oderwanych od życia, i za ogromną kulturę rozpraw - oby ona promieniowała na wszystkich prawników.
Przy tej okazji pragnę wyrazić żal - nie będę w tym oryginalna - że nowa konstytucja odebrała trybunałowi prawo wykładni powszechnej. To prawo sprawiłoby, że rola trybunału byłaby jeszcze większa.
Dzisiaj problemem naszego orzekania, stosowania prawa jest niejednolitość orzecznictwa. Zaznaczają się różnice między naczelnymi organami władzy sądowniczej, między stanowiskami Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego czy Sądu Najwyższego i trybunału. Jeżeli dojdzie do zmiany konstytucji, a myślę, że po kilku latach jej funkcjonowania, może nawet i niedługo, będzie taka potrzeba, to dobrze byłoby przywrócić trybunałowi tę kompetencję do wydawania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, którą miał przed zmianą konstytucji.
Przede wszystkim chciałabym się jednak odnieść do innej kwestii, dotyczącej skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, mając w tle jedno z ostatnich orzeczeń, o którym była już tutaj mowa, co prawda w innym kontekście. Chodzi o orzeczenie TK 14/02 z 24 czerwca, dotyczące nowelizacji ordynacji samorządowej. W uzasadnieniu trybunał stwierdził, że w wyniku niekonstytucyjności przepisów ustawy nowelizującej, dotyczącej sposobu rozdzielania mandatów, powstaje luka w prawie, że nie odżywają przepisy poprzednio regulujące tę kwestię, a wobec tego istnieje pilna potrzeba nowej inicjatywy ustawodawczej lub odroczenia wyborów.
Otóż to nie dotyczy tylko tej kwestii. To jest ogromnie ważki problem, który mnie bardzo głęboko niepokoi. Zdaje się, że nigdy tak wyraźnie nie był wyartykułowany. Ani z postanowień konstytucji, ani z przepisów ustawy o trybunale nie wynika to wprost. Można to na pewno wydedukować z konstytucji, w szczególności z jej art. 190 ust. 4, ale wprost nie jest to napisane. Ja domyślam się, jaki był w tym przypadku tok rozumowania trybunału. Jego orzeczenia nie mają mocy wstecznej, działają jakby na przyszłość, wchodzą w życie i wywołują skutki, między innymi w postaci wyeliminowania z systemu prawnego określonych norm, również jeśli chodzi o ich ogłoszenie w przyszłości, i to jeszcze czasem z odroczeniem tego skutku, po ogłoszeniu.
Z ust. 4 wynika jednak, że są pewne skutki wsteczne, skoro uchylenie przez trybunał określonych norm może być podstawą do wznowienia postępowania sądowego czy rozstrzygnięć administracyjnych zakończonych prawomocnym wyrokiem. Ja muszę powiedzieć, że to jest wyjątek od reguły.
Pytam więc, po pierwsze, czy jest możliwe, żeby ta kwestia nie była wyraźnie uregulowana. Czy nie jest to bardzo istotna luka? A po drugie, pytam o praktyczne konsekwencje. W tym konkretnym przypadku może wejść w grę odroczenie wyborów i przedłużenie kadencji organów samorządu. Może nie będzie wielkiego nieszczęścia z tego powodu. Ale co byłoby wtedy, gdyby chodziło o przepisy dotyczące innych kwestii, na przykład trybu przyznawania obywatelom uprawnień bardzo ważnych ze względów życiowych? Gdyby został zakwestionowany na przykład nowy tryb ustalania inwalidztwa, co jest konieczną przesłanką do nabycia prawa do renty inwalidzkiej? I co, gdyby się okazało, że jest tu luka, którą w najlepszym przypadku można wypełnić po kilku tygodniach czy kilku miesiącach, a w tym czasie obywatele byliby pozbawieni możliwości realizowania pewnych praw? Czy może tak być? I czy, biorąc pod uwagę te konsekwencje, nie można by było jednak przyjąć tu innej interpretacji, która do czasu zmiany konstytucji nie powodowałaby powstawania tej luki prawnej?
To pierwsza kwestia, która mnie nurtuje. Spodziewam się, że pan prezes się do niej ustosunkuje, a w każdym razie przybliży motywy takiego a nie innego stanowiska.
Druga sprawa, którą podnosiłam już wcześniej, na posiedzeniu komisji, dotyczy związania trybunału granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Prowadzi to do tego, że choć trybunał widzi, że zakwestionowana przed nim ustawa jest niekonstytucyjna, i to w sposób ewidentny, ale nie został zakwestionowany konkretny przepis, który jest niekonstytucyjny, albo nawet, co więcej, przywołano niewłaściwy wzorzec konstytucyjny, to musi on wniosek odrzucić i dalej z pełną świadomością tolerować akt niezgodny z konstytucją. Przy czym mam wrażenie, że trybunał jak gdyby sam sobie zawęża pole działania, uznając, iż granice wniosku wyznacza nie tylko wskazanie zaskarżonych przepisów, ale także wskazanie wzorców konstytucyjnych. Tak więc trybunał sam, przez własną interpretację, jeszcze zawęża swoje pole orzekania.
Kolejna sprawa, w związku z którą, jak mi się wydaje, ustawa o Trybunale Konstytucyjnym wymaga zmiany czy uzupełnienia, dotyczy obowiązkowej reakcji na orzeczenia trybunału stwierdzające niekonstytucyjność określonych przepisów prawnych, zwłaszcza ustawowych. Dzisiaj żaden podmiot nie jest wyraźnie zobowiązany do tego, by w razie uznania jakiegoś przepisu za niekonstytucyjny w odpowiednim czasie wystąpić z inicjatywą ustawodawczą. Nie ma też pełnego monitorowania orzecznictwa i jego konsekwencji przez Sejm. W swoim czasie w jednej z komisji sejmowych powstała podkomisja, która miała to robić, ale okazało się, że to zadanie przekracza możliwości posłów, nawet wspieranych przez Biuro Legislacyjne, wymaga zatem stworzenia profesjonalnej komórki i wydaje mi się, że taka powinna powstać. Chodzi o przepis w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym obligujący, chyba przede wszystkim rząd, do przedłożenia w odpowiednio krótkim czasie inicjatywy ustawodawczej.
Wiąże się z tym jeszcze inna kwestia. Trybunał często orzeka w sprawach ustaw, które mają swoje odpowiedniki w innych ustawach. Na przykład kwestionuje pod zarzutem naruszenia zasady równości przepisy dotyczące wygasania stosunku pracy w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego, jeżeli ten wiek jest, tak jak w naszym prawie, zróżnicowany dla mężczyzn i kobiet. Orzeka w stosunku do jednej, drugiej czy trzeciej ustawy, a tymczasem są jeszcze trzy albo cztery inne, które powielają ich rozwiązania, oczywiście niekonstytucyjne. I do trybunału wpływają kolejne wnioski. Toteż w takiej sytuacji powinien być obowiązek przejrzenia innych ustaw, żeby nie fatygować trybunału, by nie orzekał w sprawach, których zakończenie jest łatwo przewidywalne.
Kolejna sprawa, którą chciałabym poruszyć, wydaje mi się ewidentna na tle dotychczasowej dyskusji, a zwłaszcza pytań. Ja wyczuwam, iż brak u nas ustawy o tworzeniu prawa. Takie kwestie jak chociażby udział poszczególnych Izb w procesie legislacyjnym nie są do końca uregulowane w konstytucji. Trybunał, kierując się przede wszystkim art. 121, wytoczył argumenty mówiące o nierównorzędności ról Sejmu i Senatu w procesie legislacyjnym. Chociaż już z krótkiej dyskusji tutaj wynikało, że przesłanki tego nie są tak absolutnie ewidentne; a podobnie wynika ze zdań odrębnych sędziów trybunału. Ta kwestia mogłaby być dokładnie uregulowana w konstytucji, w razie jej nowelizacji. Ale też wydaje się, że wobec braku stanowczych rozstrzygnięć konstytucyjnych to mogłoby być dopowiedziane w ustawie o tworzeniu prawa. Coraz bardziej nabieram przekonania, że taka ustawa jest u nas konieczna. Czasem słyszy się opinie, że by poradzić sobie z tymi problemami, wystarczy wysoka kultura prawna, wystarczą techniczne przepisy o redagowaniu norm prawnych. Wydaje się jednak, że nie.
Moja komisja, to jest Komisja Ustawodawstwa i Praworządności, jest bliska podjęcia się tego ogromnie trudnego zadania, jakim jest przygotowanie projektu ustawy. Nie mogłoby się to obyć bez udziału ekspertów, bez udziału Trybunału Konstytucyjnego i Rządowego Centrum Legislacji.
W związku z najżywiej tu dyskutowanymi problemami dotyczącymi procedur legislacyjnych - chodzi o udział Senatu - 30 lipca komisja organizuje niezbyt wielką, bo poświęconą tylko tej kwestii, konferencję, na którą już teraz zapraszam. W przyszłości przewidujemy zaś, jako wstęp do ewentualnej inicjatywy, dużą konferencję na temat tworzenia prawa.
Jeśli mam czas, bo nie chciałabym go przekroczyć, to jeszcze tylko jedną sprawę poruszę.
Chciałabym poprosić o ewentualne przybliżenie w końcowym wystąpieniu pana prezesa kwestii prawa do równego traktowania. Mnie się wydaje, że to jest jeden z przypadków, kiedy trybunał jak gdyby sam sobie zawęził pole działania. Odrzucając skargę - to było w jednym z orzeczeń z października czy z listopada ubiegłego roku - trybunał uznał, że nie ma samoistnego prawa do równego traktowania, tak więc kwestię tego, czy nie została naruszona zasada równości, można rozpatrywać tylko w kontekście innych praw i wolności.
Z braku czasu poprzestanę jedynie na tych telegraficznych wypowiedziach. Dziękuję.
Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:
Dziękuję bardzo.
Bardzo proszę, pan senator Andrzej Jaeschke.
Senator Andrzej Jaeschke:
Panie Marszałku! Panowie Prezesi! Panie i Panowie Senatorowie!
Zarówno wyborcy, jak i dziennikarze pytali mnie przed dzisiejszym posiedzeniem, czy Senat wybiera się na wojnę z Trybunałem Konstytucyjnym. Ja te pytania rozumiem, ponieważ spokój i godność emanujące z tej Izby oraz z osób, które są tu zapraszane, nie są specjalnie ciekawe medialnie. I oczywiście w zależności od tego, kto pyta, mam parę różnych odpowiedzi.
Odpowiedź pierwsza brzmi: dżentelmeni nie wybierają się na wojnę, dżentelmeni dyskutują. A przebieg dzisiejszego naszego posiedzenia pokazuje wyraźnie, że prowadzona tu dyskusja jest, jeśli mogę to ocenić, merytoryczna i na bardzo wysokim poziomie.
Innym odpowiadam, że jeśli na pięćset poprawek do projektów ustaw sejmowych - a chyba już nawet więcej niż pięćset - Senatowi przytrafią się jakieś dwa niedopatrzenia, to nie jest to taki zły wynik.
Wreszcie odpowiadam prawnikom, że być może jest pewna głębsza logika w tym, iż relacje między Senatem a Trybunałem Konstytucyjnym mają w istocie rzeczy doprecyzować nie tyle zwyczaj, ile przyjęte prawo dotyczące funkcjonowania Senatu.
I wreszcie innym mówię w ten sposób: jeżeli ktoś uzna, że Senat obrazi się na Trybunał Konstytucyjny i wybierze się na wojnę z trybunałem, to w przypadku tego kogoś rozumienie zasad demokratycznego państwa prawa i zasad ustrojowych jest bardzo płytkie, można by nawet rzec - prymitywne. Bo gdy spojrzymy na ten dyskurs toczący się między Trybunałem Konstytucyjnym i Senatem, to przypomni się nam stary Monteskiusz, który budował trójpodział władzy po to, aby jedna władza nie mogła zawłaszczać uprawnień następnych i prowadzić potem do jakiejś dyktatury czy raczej absolutyzmu, bo ten myśliciel tym językiem operował. Żartując, można by powiedzieć tak: gdyby Trybunał Konstytucyjny nie czuwał nad rozróżnieniem kompetencji Sejmu i Senatu - nie wnikam w tej chwili w to, czy tak powinno być, czy nie, nie mówię o własnym stosunku do tego, no ale moja odpowiedź jako senatora oczywiście musiałaby być jednoznaczna - to być może ten lewiatan stugłowy, bo tylu nas tu jest, pożarłby uprawnienia Sejmu, potem uprawnienia rządu, a potem stałby się takim potworem rządzącym państwem. Oczywiście mówię to jako żart. Ale ten spór czy ta rozmowa, bo nie można tego rozumieć jako sporu, dotyczy w istocie rzeczy mechanizmu funkcjonowania trójpodziału władzy. Po tych dwustu czy trzystu latach po Monteskiuszu jest to również dyskusja czy dyskurs między dwoma izbami parlamentu. A więc nie jest już to spór między władzą ustawodawczą a wykonawczą, ale spór wewnątrz samej władzy ustawodawczej. I dobrze, że Trybunał Konstytucyjny w tej sprawie się wypowiada, bo wskazuje pewne kierunki naszego działania.
Szanowni Państwo, ale nie możemy koncentrować się tylko na tym, co dzisiaj. Myślę, że Trybunał Konstytucyjny do dzisiaj przeszedł przez kilka etapów rozwojowych. Etap pierwszy to lata osiemdziesiąte, bo pamiętajmy, że przecież jest to jedna z tych instytucji, których źródłem są lata osiemdziesiąte. A więc jej źródłem jest jeszcze ustrój Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i funkcjonuje ona w III Rzeczypospolitej, bo czwartej, trawestując słowa pewnego rosyjskiego cara, już nie będzie, może być tylko nasza, trzecia. Mimo to, co ważne i na co zwrócił uwagę pan prezes, a o czym mało kto wie, zachowano jednolitą linię orzecznictwa, jeżeli dobrze pana prezesa zrozumiałem. To jest ewenement, bo zmienił się ustrój państwa i stosunki własnościowe, zmieniła się filozofia podejścia do obywatela, a zachowano jednolitą linię orzecznictwa przez szesnaście lat. Szesnaście lat jednolitej linii orzecznictwa to, Szanowni Państwo, ewenement, z którego obywatele nasi mało zdają sobie sprawę, chyba że wtedy, gdy są zagrożone ich podstawowe prawa i obowiązki.
I wreszcie to, co zasługuje, moim zdaniem, na szczególne podkreślenie w działaniu Trybunału Konstytucyjnego: to, że poprzez swoje precedensowe rozstrzygnięcia napełnia on treścią podstawowe zasady ustrojowe państwa. No gdzie bylibyśmy dzisiaj, gdyby nie rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące kwestii uszczegółowienia zasad demokratycznego państwa prawa? Konstytucja mówi tylko, że takie jest to państwo, a chodzi o merytoryczną treść. Gdzie bylibyśmy dzisiaj - pan prezes był łaskaw dzisiaj o tym mówić - jeśli chodzi o kwestię rozumienia społecznej gospodarki rynkowej? Gospodarkę rynkową każdy rozumie, ale to łagodzenie kantów, jak pan prezes był uprzejmy zauważyć, gospodarki rynkowej w kontekście jej zderzenia ze społeczeństwem jest niezmiernie ważne i odpowiada moim lewicowym przekonaniom. To jest zgodne z tym, jak ja widzę państwo, które powinno być mentorem czy może mediatorem między gospodarką rynkową a interesami społecznymi. I wreszcie gdzie bylibyśmy dzisiaj, gdyby Trybunał Konstytucyjny w wielu swoich orzeczeniach nie podnosił kwestii związanych z zasadą sprawiedliwości społecznej? Ta zasada nie ma przecież normatywnego charakteru. Jest to pewna wizja. A któż tę wizję napełnia treścią? Właśnie trybunał!
Przedostatnia uwaga. Drugim etapem, bo pierwszym było zapewnienie Trybunałowi Konstytucyjnemu niepodważalności jego rozstrzygnięć, jest obywatelska skarga konstytucyjna. I widziałbym przed nami, bo pani przewodnicząca Liszcz mówiła o rozmowie, która winna się toczyć w sprawie procesu ustawodawczego, pan senator mówił o kwestii linii demarkacyjnej, jeszcze trzecią kwestię, którą warto by się zająć. Pan prezes twierdził, że faktyczny dostęp, nie normatywny, ale faktyczny, do obywatelskiej skargi konstytucyjnej jest utrudniony. Warto byłoby się zastanowić, w jaki sposób ułatwić dostęp do tejże skargi, oczywiście szukając arystotelesowskiego złotego środka między koniecznością a pewną skłonnością do pieniactwa procesowego, które łatwo mogłoby być przeniesione również na szczebel Trybunału Konstytucyjnego. To jest taka moja myśl, którą poddaję państwu pod rozwagę.
I wreszcie, kończąc, Szanowni Państwo, gdyby nie było Trybunału Konstytucyjnego, bylibyśmy znacznie bardziej do tyłu, jeśli chodzi o szeroko rozumiane prawo. I gdyby tego trybunału nie było, to trzeba byłoby go natychmiast stworzyć. Dziękuję bardzo.
Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:
Dziękuję bardzo.
Informuję, że lista mówców została wyczerpana.
Czy pan prezes Trybunału Konstytucyjnego, pan profesor Marek Safjan, chciałby jeszcze zabrać głos i odnieść się do wystąpień?
Bardzo proszę.
Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan:
Chciałbym przede wszystkim bardzo serdecznie podziękować za uwagi, które zostały zgłoszone w toku dzisiejszej debaty przez państwa senatorów. Zawsze z wielką uwagą, ale i satysfakcją wsłuchujemy się w wypowiedzi dotyczące naszej działalności, naszej aktywności orzeczniczej. Są one bardzo istotne. Muszę powiedzieć, i jako prezes, i w imieniu wszystkich sędziów Trybunału Konstytucyjnego, że to, co Trybunał Konstytucyjny niewątpliwie stworzył w ciągu tych lat działalności orzeczniczej, jest dostrzegane i jest to ogromna satysfakcja dla sędziów trybunału.
Odniosę się do pewnych kwestii szczegółowych, które były poruszone w wypowiedziach państwa senatorów.
Pan senator Piwoński zastanawiał się, czy można by uczynić jakąś zmianę, czy można coś, krótko mówiąc, zrobić, by osiągnąć ten istotny cel, którym jest przywrócenie nieco zachwianej równowagi pomiędzy Sejmem i Senatem, jeśli chodzi o prace ustawodawcze. Wydaje się, że jest to problem, który należałoby przeformułować. Należałoby postawić pytanie, czy celowa jest zmiana mechanizmów konstytucyjnych, które określają przebieg procesu ustawodawczego. Ja w tym przypadku mogę odwoływać się, w istocie rzeczy, tylko do utrwalonej linii orzecznictwa, oceniającego dzisiejsze mechanizmy konstytucyjne petryfikowane w tych regulacjach, o których była mowa i które były przedmiotem naszej analizy, nie mogę zaś w imieniu trybunału wskazywać na potrzebę zmiany określonych regulacji w samej konstytucji. Mogę więc mówić tylko we własnym imieniu. W moim przekonaniu, jeżeli kiedykolwiek doszłoby do zmiany konstytucji, byłaby rzeczywiście potrzeba, przy zachowaniu istnienia drugiej izby parlamentu, czego jestem gorącym zwolennikiem, wprowadzenia do konstytucji regulacji, które by znacznie poszerzały zakres dopuszczalnych poprawek senackich i które by rzeczywiście pozwalały na zwiększenie udziału Senatu w procesie ustawodawczym. To by między innymi mogło polegać na wyraźniejszym zaznaczeniu w samej konstytucji, że proces ustawodawczy jest wyznaczany w odniesieniu do obu procedur, Sejmu i Senatu, przez zakres inicjatywy ustawodawczej i że materia ustawy, do której są wnoszone poprawki, jest określana problemowo i merytorycznie, a nie formalnie przez sam tekst ustawy. Oczywiście odpowiedni zapis konstytucyjny wymagałby dokładnego namysłu. To oczywiście jest mój pogląd osobisty na tę kwestię.
Myślę, że to, o czym mówił pan senator Piwoński, a mianowicie niekiedy formułowane w mediach oceny Senatu, który jakoby narusza prawo, nie zna konstytucji, nie potrafi respektować w ramach poszczególnych stadiów pracy legislacyjnej wymagań formalnych i proceduralnych, są oczywiście całkowicie nieuzasadnione. Z jednej strony trzeba bowiem mieć świadomość tego, iż mamy do czynienia z bardzo przecież nielicznymi przypadkami tego typu, a z drugiej trzeba mieć na względzie to, że przede wszystkim w samej konstytucji mamy do czynienia w tym przedmiocie z pewną niedookreślonością, która może być zastąpiona konkretnymi treściami wskutek stopniowej ewolucji. A chodzi o stopniową ewolucję praktyki legislacyjnej i samego orzecznictwa konstytucyjnego, które przecież też nie zrodziło się nagle z jakiejś pustej idei, ale było konsekwencją badania in casu każdego przypadku. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się wielokrotnie, że każda poprawka powinna być poddawana w istocie rzeczy odrębnej analizie. Nie jest tak, że dałoby się stworzyć raz na zawsze jakiś uniwersalny i doskonale przystający do oceny każdego przypadku model. Musimy brać pod uwagę zróżnicowanie, cały kontekst normatywny, przebieg procesów ustawodawczych, by odpowiedzieć na pytanie, czy w konkretnych przypadkach nastąpiło naruszenie procedury czy też nie. W związku z tym sądzę, że formułowanie poglądu, iż wychodzenie przez Senat poza granice dopuszczalnych poprawek tworzy swoistą patologię konstytucyjną czy ustrojową, w żadnym wypadku nie znajduje oparcia w rzeczywistości i w istniejącym stanie prawnym i faktycznym.
Jeśli chodzi o wystąpienie pani senator Liszcz, to bardzo się cieszę i bardzo dziękuję, że pani senator mówi konsekwentnie o swoim stanowisku, stanowisku podzielanym przez bardzo wielu prawników, zgodnie z którym powszechna wykładnia prawa byłaby instrumentem niezwykle pożądanym, pozwalającym na usunięcie pól niepewności w sferze stosowania prawa. Być może w perspektywie stosowanie tego instrumentu także powinno stać się kompetencją sądu konstytucyjnego. Dodajmy, że badania porównawcze funkcjonowania sądownictwa konstytucyjnego wskazują, że sądy konstytucyjne są w istocie rzeczy wyposażone w takie kompetencje interpretacyjne odnoszące się przede wszystkim do samej konstytucji. Pamiętajmy, że kompetencja do dokonywania interpretacji czy wykładni wiążącej normy konstytucyjnej nie jest wprost zawarta ani w samej konstytucji, ani w ustawie. Ale jest ona pewnym, można powiedzieć, koniecznym elementem kontroli przepisów prawa dokonywanej przez trybunał, kontroli dokonywanej na podstawie norm konstytucyjnych interpretowanych przez trybunał. Trybunał nie może na przykład odpowiedzieć na pytanie o znaczenie poszczególnych norm konstytucyjnych, pytanie postawione in abstracto, czyli nie może dokonać wykładni normy konstytucyjnej, co jest dość powszechnym uprawnieniem sądów konstytucyjnych w innych krajach. Trybunał nie może także odpowiedzieć teraz na pytania, które by dotyczyły wyłącznie rozbieżności, nieusuwalnej rozbieżności w praktyce stosowania prawa pomiędzy poszczególnymi regulacjami, które nie mają charakteru prawa sądowego. Wydaje się to poważnym brakiem.
Bardzo ważny problem, który słusznie pani senator wskazuje jako jeden z najbardziej skomplikowanych problemów w funkcjonowaniu sądownictwa konstytucyjnego, wiąże się ze skutkami orzeczeń trybunału. Ten problem pojawił się z pełną wyrazistością na tle rozstrzygnięcia w sprawie K. 14/02, w której chodziło o odpowiedź na pytanie, czy niekonstytucyjność zmiany systemu liczenia głosów oznacza powrót do poprzednio istniejącego systemu liczenia głosów, czyli czy system d'Hondta będzie automatycznie zastąpiony przez system Sainte-Lague. Trybunał powiedział, że w tym konkretnym przypadku nie następuje tego rodzaju wypełnienie luki przez poprzednio obowiązującą regulację. Jednakże zwracam uwagę Wysokiego Senatu na to, że trybunał w tym konkretnym przypadku powiedział, że w tej oto sprawie, w tej sytuacji, w odniesieniu do tej ustawy, do tej konkretnej sytuacji normatywnej nie następuje przywrócenie poprzednio obowiązującego uregulowania. Ale nie znaczy to, że na podstawie oceny dokonanej w tej konkretnej sytuacji można by formułować zdecydowanie bardziej ogólny wniosek, że nigdy, w żadnej sytuacji, w żadnym przypadku nie następuje przywrócenie prawa poprzedniego.
Wydaje się, że z pewnych rozstrzygnięć trybunału, z wypowiedzi doktrynalnych, które w tym zakresie były formułowane, można wyprowadzić wniosek, że istnieje pewien zespół warunków, które muszą być spełnione, żeby poprzednia regulacja, zastąpiona przez niekonstytucyjną regulację, mogła niejako reaktywować swój byt prawny. Wskazuje się na istnienie kilku takich warunków.
Po pierwsze chodzi o to, by w zasadzie było to związane z wadami proceduralnymi. Jeżeli przepis jest źle wprowadzany w życie, to przez to, można powiedzieć, w pewnych sytuacjach, w przypadku co najmniej wad proceduralnych, nie został on uchwalony czy nie został wprowadzony do porządku prawnego.
Po drugie, powiada się, że powinno to, tak jak w jednym z rozstrzygnięć, z grudnia 1999 r., w którym chodziło o emerytury wojskowe, dotyczyć takiej zmiany, co do której czyni się zarzut o niekonstytucyjność czy niewłaściwy kierunek dokonywanej nowelizacji w stosunku do dotychczas istniejącego uregulowania. Niekonstytucyjne - powiada się - jest właśnie dokonanie samej zmiany w stosunku do pierwotnie istniejącego tekstu normatywnego. Wobec tego logiczne wydaje się, że usunięcie niekonstytucyjności oznacza przywrócenie tego, co było niekonstytucyjnie poprawione w sensie merytorycznym. To jest ten przypadek orzeczenia z grudnia 1999 r. o emeryturach wojskowych, co do którego trybunał sformułował także swoją interpretację.
I trzeci warunek, który w tym wypadku, pamiętajmy, nie został spełniony - i to jest jedna z przyczyn przyjęcia takiego stanowiska przez trybunał - a mianowicie warunek, że to prawo, które mogłoby hipotetycznie wejść czy wypełnić lukę, próżnię prawną, musiałoby być także konstytucyjne. Tymczasem, jak wynikało ze stanowiska prezentowanego między innymi przez marszałka Sejmu, także i ta poprzednia regulacja określająca system liczenia głosów była wprowadzona przez poprawkę, która wykraczała poza granice dopuszczalności. Wobec tego trudno byłoby akceptować sytuację, w której przepis niekonstytucyjny miałby być zastępowany przez inną regulację niekonstytucyjną, również podważalną.
Stąd w tym konkretnym przypadku trybunał w swoim uzasadnieniu zajął stanowisko, że nie następuje automatyczne zastąpienie jednego elementu przez drugi.
Bardzo ciekawa jest też uwaga pani senator dotycząca granic wniosku, skargi i pytania. W jakim stopniu przez sam trybunał powinny być respektowane granice wyznaczone przez z jednej strony przepis, a z drugiej strony wzorzec konstytucyjny, czyli przez przepis kontrolowany i wzorzec konstytucyjny?
Rzeczywiście, w tej kwestii mamy do czynienia z wyraźną regulacją ustawową. W art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym mowa jest o tym, że granice są wyznaczone przez odpowiednie wnioski, skargę czy pytania. Co to znaczy? W orzecznictwie trybunału zdecydowanie dominuje pogląd, że te granice wyznacza zarówno materia kontrolowana, jak i sam wzorzec konstytucyjny - oczywiście z pewnymi, można powiedzieć, odchyleniami od tej reguły, choć może "odchylenia" to nie jest najlepsze określenie, z pewną liberalizacją tej reguły, wtedy kiedy można wyczytać w uzasadnieniu wniosku, pytania czy skargi zarzut odnoszący się do tych elementów, które nie są wskazywane w samym petitum skargi, wniosku czy pytania. Krótko mówiąc, zgodnie z zasadą malum demonstratio non nocet uważa się, że to, co nie zostało wprawdzie formalnie wskazane, ale jednak można to logicznie odczytać z tekstu, także określa pole merytorycznego badania przez trybunał.
Jestem zwolennikiem tego - oczywiście znowu mówię w swoim własnym imieniu czy w imieniu pewnej części sędziów, a nie w imieniu trybunału - że byłoby uzasadnione podejście nieco bardziej liberalne, gdy chodzi o wzorce konstytucyjne, i uznanie, że trybunał jest rzeczywiście przede wszystkim związany z zakresem przedmiotowym przepisu kontrolowanego, zaś w przypadku oceny tego konkretnego przepisu może odnosić się również do innych wzorców konstytucyjnych, zwłaszcza jeżeli one pozostają w merytorycznym związku z badaną przez trybunał problematyką. W ten sposób można rozstrzygać w zakresie tych wzorców, które de facto stały się przedmiotem analizy trybunału. To jest pogląd, który na pewno wymaga jeszcze przedyskutowania. Nie sądzę, żeby ta kwestia była w tej chwili już definitywnie przesądzona.
W jaki sposób ma być organizowany swoisty monitoring orzecznictwa, który pozwalałby między innymi na odpowiednio skuteczną reakcję odpowiednich organów państwowych na niekonstytucyjność prawa czy na, ściślej mówiąc, luki, które powstają w wyniku orzeczenia niekonstytucyjności prawa? Ja myślę, że to jest bardzo ważna kwestia, która rzeczywiście wymaga pewnych rozwiązań organizacyjnych. Sygnalizacje, które pojawiają się przecież nie tylko w sensie formalnych postanowień sygnalizacyjnych, ale które są konsekwencją uzasadnień trybunału i wskazują niejednokrotnie na potrzebę podjęcia odpowiednich inicjatyw ustawodawczych, powinny niewątpliwie znajdować swój dalszy ciąg w działaniach odpowiednich organów państwa, rządu czy organów parlamentarnych, bo tylko w ten sposób możemy osiągnąć efekty, które wynikają z samego funkcjonowania orzecznictwa konstytucyjnego.
Niestety znane są liczne przypadki, kiedy mimo wypracowanej linii orzecznictwa czy bardzo wyraźnie zajętego w pewnych kwestiach stanowiska parlament podejmuje decyzje, które są całkowicie rozbieżne z przyjętą linią. Muszę powiedzieć, że trochę to niepokoi, bo oznacza powtarzalność pewnych błędów legislacyjnych, błędów ustawodawczych, także narusza ideę państwa prawnego, które przecież wymaga respektowania ustalonej linii orzeczniczej przez sąd konstytucyjny.
Ustawa o tworzeniu prawa. Jest to pomysł, nad którym rzeczywiście często się w tej chwili dyskutuje w licznych środowiskach prawniczych. Na pewno ma on za sobą bardzo poważną argumentację w postaci licznych niedostatków dotychczasowych procedur, zresztą poprzedzających również fazę prac parlamentarnych. Wydaje się jednak, że kwestia ta wymaga bardzo skrupulatnego rozważenia z punktu widzenia relacji tej ustawy do określonych konstytucyjnie procedur. Jest tu pewna delikatność polegająca na tym, na ile ta procedura, która byłaby określona przez ustawę o tworzeniu prawa, rozwijałaby w istocie rzeczy zasady konstytucyjne, jakiego stopnia szczegółowości rozwiązań można by tutaj oczekiwać. Jestem przekonany, to także jest mój osobisty pogląd, że regulacje takiej ewentualnej nowej ustawy, które pozwalałyby na uporządkowanie zwłaszcza procedur przedparlamentarnych i umocnienie czy wyraźniejsze określenie statusu danych ciał partycypujących w procesie legislacyjnym, takich jak rada legislacyjna, byłyby ruchem w pożądanym kierunku.
Prawo do równego traktowania. W sprawie sposobu rozumienia tego prawa czy tej zasady konstytucyjnej Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się wielokrotnie. Zasada dyskryminacji jest w końcu jedną z najważniejszych zasad, które określają aksjologię orzecznictwa konstytucyjnego, pojawia się bodajże najczęściej spośród zasad stanowiących podstawę rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego.
W stanowisku zajętym w słynnej sprawie SK 10/00 trybunał wyraził pogląd, że zasada równego traktowania w odniesieniu do skargi konstytucyjnej - proszę zwrócić uwagę, że tylko w odniesieniu do skargi konstytucyjnej, nie do innych postępowań toczących się w trybie abstrakcyjnym - może być tylko wtedy uznana za podstawę, za wzorzec konstytucyjny kwestionowanego przepisu, gdy niejako współwystępuje z zarzutem kierowanym w stosunku do innego prawa lub wolności konstytucyjnej. Krótko mówiąc: zasada równości, ale zasada równości, która niejako jest sytuowana w kręgu prawa czy wolności konstytucyjnie gwarantowanej. Nie jest to, powiada trybunał w tym orzeczeniu, zasada, która może być w ramach skargi konstytucyjnej rozpatrywana niejako abstrakcyjnie, bez związku z wyraźną konstrukcją prawa lub wolności konstytucyjnej, bo tego wymaga art. 79 konstytucji, który oznacza korzystanie z instrumentu, jakim jest skarga, tylko dla ochrony praw i wolności konstytucyjnych wskazywanych w konstytucji.
Oczywiście ten sposób rozumienia jest także ciągle przedmiotem debat i dyskusji w kręgu sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Ja mogę otwarcie powiedzieć, ponieważ pisałem zdanie odrębne do tego orzeczenia, mam inny pogląd na ten temat, że uważam, iż zasada równego traktowania może być uważana za samodzielną podstawę skargi konstytucyjnej. Wydaje się, że kwestia wymaga jeszcze pogłębionej analizy, być może ujednolicenia kierunku orzecznictwa, ale to pokazuje, z jakim trudem wypracowywane są niektóre kierunki orzecznictwa w sprawach, które wydawałyby się dość podstawowe czy nawet oczywiste, patrząc na nie z zewnątrz, a przy bliższych analizach okazuje się, jak wiele ogromnych komplikacji pojawia się przy interpretacji tego rodzaju pojęć, formuł, klauzul konstytucyjnych.
I wreszcie bardzo dziękuję panu senatorowi Jaeschke, że zechciał powiedzieć, iż stanowisko trybunału czy konsekwentna linia trybunału, która została wypracowana na tle pojęcia poprawki dopuszczalnej, w żadnym przypadku nie może być traktowana w kategoriach wojny czy konfliktu trybunału z parlamentem, trybunału z Senatem. W żadnym przypadku nie można tego w ten sposób postrzegać. Mamy tutaj do czynienia z pewną ewolucją, z pewnym stopniowym kształtowaniem się poglądów, które przecież porządkują - i to jest główny cel całej tej linii orzecznictwa - proces legislacyjny, wpływając na przejrzystość istniejących procedur. Bez względu na to, czy jest to linia, która budzi uwagi krytyczne, czy też nie, to z całą pewnością wpływa ona porządkująco na istniejące procedury parlamentarne.
Chciałbym także zgodzić się w pełni z poglądem, że skarga konstytucyjna tworzy nowy etap w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Jest to ta faza, w której obywatel uzyskuje bardzo potężny instrument bezpośredniego korzystania z gwarancji konstytucyjnych dla ochrony swoich praw i wolności.
Jestem też przekonany, że przy ewentualnych hipotetycznych korekturach regulacji, które dotyczą skargi konstytucyjnej, będzie potrzebne rozważenie rozwiązań pozwalających na skuteczniejsze posługiwanie się tym instrumentem, choć nie z tego punktu widzenia, aby automatycznie znalazł on masowe czy powszechne zastosowanie, bo skarga konstytucyjna nigdy takim instrumentem nie będzie i być nie może. Zapewne jednak byłoby potrzebne wprowadzenie takich rozwiązań, które pozwoliłyby na skrócenie nieco drogi biegnącej od momentu uruchomienia tego postępowania do ostatecznego finału, którym jest zmiana niekorzystnych dla obywatela rozstrzygnięć. Jestem przekonany, że przynajmniej jeśli chodzi o pewne kategorie spraw, to można by w przyszłości rozważać możliwość zmiany bezpośrednio przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcia, które jest oparte na niekonstytucyjnym przepisie, ponieważ w sytuacjach ewidentnych, tam, gdzie nie jest potrzebne przeprowadzanie skomplikowanych ustaleń dowodowych, pozwalałoby to zakończyć definitywnie sprawę obywatela już na etapie postępowania trybunału i oszczędzić obywatelowi kolejnej fazy, często drogi przez mękę, która polega na uruchamianiu wznowienia postępowania i w tym trybie oczekiwania na zmianę niekorzystnego rozstrzygnięcia.
Wydaje mi się, że odpowiedziałem na wszystkie pytania.
Jeszcze raz bardzo dziękuję Wysokiemu Senatowi za dzisiejszą debatę. Bardzo dziękuję. (Oklaski)
Wicemarszałek
Ryszard Jarzembowski:
Zamykam dzisiejszą dyskusję.
Dziękuję prezesowi Trybunału Konstytucyjnego, panu profesorowi Markowi Safjanowi, za przedstawienie Senatowi informacji o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w roku 2001.
Stwierdzam, że Senat zapoznał się z tą informacją.
Proponuję dziesięć minut przerwy technicznej, a potem przystąpimy do następnych punktów. Bardzo dziękuję.
(Przerwa w obradach od godziny 14 minut 42 do godziny 14 minut 53)